摘要：美國1978年《公務(wù)員制度改革法案》，確立聯(lián)邦政府人事管理功績制原則，分解了公務(wù)員人事管理權(quán)限，并設(shè)立功績制保護委員會，負責處理公務(wù)員的申訴，確認他們受到公務(wù)員制度保護的權(quán)利被侵害并提供救濟。功績制保護委員會在設(shè)置和運行等方面具有相對的獨立性，但同時也受到特別法律顧問辦公室、聯(lián)邦雇員會與平等就業(yè)機會委員會以及司法機關(guān)的監(jiān)督。該機構(gòu)的申訴處理程序具有規(guī)范、高效、可受監(jiān)督等特點，有利于對公務(wù)員權(quán)利的充分保護，但同時可能存在對公務(wù)員過度保護，委員會難以形成有效決策等方面的問題。美國公務(wù)員人事糾紛申訴機制改革為進一步完善我國公務(wù)員制度提供了借鑒意義。

　　關(guān)鍵詞：功績制;公務(wù)員人事糾紛;申訴程序

　　美國的公務(wù)員制度有著悠久的歷史。1829年，公務(wù)員制度以“政黨分肥制”為主要特征，但隨著社會進步，政黨分肥制暴露出任人唯親、效率低下等諸多弊端。1883年《彭德爾頓法案》出臺，行政從政治中分離，設(shè)立獨立的聯(lián)邦文官委員會，總攬公務(wù)員人事管理權(quán)，以功績制為核心的美國現(xiàn)代文官制度初步形成。進入20世紀，隨著政府規(guī)模擴大與公務(wù)員人數(shù)增多，公務(wù)員管理中暴露出的問題日益突出①，對公務(wù)員進行科學(xué)有效管理成為緊迫任務(wù)[1]。

　　1978年，美國國會通過《公務(wù)員制度改革法案》，確立了聯(lián)邦政府人事管理九條“功績制”原則②，撤銷文官委員會，設(shè)立聯(lián)邦人事管理總署(OPM)、功績制保護委員會(MSPB)、聯(lián)邦勞雇關(guān)系局(FLRA)等機構(gòu)分享人事管理權(quán)。功績制保護委員會是原文官委員會的一部分[2]，專門處理公務(wù)員提出的人事處理糾紛申訴，確認他們受到公務(wù)員制度保護的權(quán)利被侵害并提供必要的救濟[3]，以便激發(fā)公務(wù)員工作積極性，提高政府工作效率[4]。本文擬對MSPB的架構(gòu)、職能以及公務(wù)員人事糾紛案件的辦理程序等作簡要介紹。

　　一、組織架構(gòu)及管轄范圍

　　為確保公務(wù)員人事糾紛裁決的獨立和公平，MSPB被精心組織，并依照法律規(guī)定履行職能、管轄案件。

　　(一)基本架構(gòu)MSPB的決策機構(gòu)是委員會，設(shè)有3名成員，均應(yīng)由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準，任期7年。其中，委員會的主席由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準，副主席由總統(tǒng)指定。MSPB的執(zhí)行體系由3個部分組成。首先是聯(lián)絡(luò)層，設(shè)有辦公室主任和委員會職員等2個職位。其次是管理層，設(shè)有6個主管職位，分別對應(yīng)財務(wù)和行政、信息資源2項職能以及申訴顧問、平等雇用、政策與評估、地區(qū)性運行等4個辦公室。第三是咨詢層，設(shè)有1個法律總顧問職位[5]。MSPB的總部在華盛頓特區(qū)，并在亞特蘭大地區(qū)、中心區(qū)域、達拉斯地區(qū)、東北區(qū)域、華盛頓地區(qū)、西方區(qū)域等設(shè)有6個區(qū)域辦事處[6]。

　　(二)職能及管轄根據(jù)1978年的公務(wù)員改革法案(CSRA)，MSPB的主要任務(wù)是保護聯(lián)邦雇員功績制的完整性和聯(lián)邦雇員的權(quán)利。從職能設(shè)置來看，主要包括4個方面：其一，處理申訴。即聽取和裁決聯(lián)邦雇員對人事行為的申訴，如驅(qū)逐、停職和降級等。其二，執(zhí)行決定。即有權(quán)執(zhí)行其決定，并命令糾正和紀律處分。其三，規(guī)章審查。即有權(quán)審查人事管理辦公室發(fā)布的規(guī)章，有權(quán)要求各機構(gòu)停止遵守任何可能構(gòu)成禁止人員執(zhí)業(yè)的規(guī)定。其四，研究報告。即有權(quán)對行政部門和其他行政部門開展特殊研究，并向總統(tǒng)和國會報告關(guān)于聯(lián)邦工作人員是否有足夠保護來防止政治權(quán)力濫用和免受禁止類人事行為的侵害[7]。從案件范圍來看，MSPB對涉及人事行為的案件具有較為廣泛的管轄權(quán)。

　　從管轄權(quán)的性質(zhì)來，可以分為2類：其一，固有管轄。即根據(jù)CSRA處理由政府雇員提出的關(guān)于不當人事行為的申訴。其二，原始管轄。即聯(lián)邦法律賦予MSPB對由特別律師辦公室(OSC)[8]提出特定案件(可能針對機構(gòu)或聯(lián)邦雇員)的原始管轄權(quán)。主要包括5類：違反哈奇法的行為，特別律師辦公室可代表雇員向MSPB提出申訴;某些違反公務(wù)員法律法規(guī)的行為，特別律師辦公室可在MSPB之前提起初始控告;關(guān)于對人事行為的要求，特別律師辦公室可要求機構(gòu)保持人事行為，避免解雇等不利后果;審查人事管理辦公室(OPM)規(guī)章的要求;高級行政部門提出的績效清除的非正式聽證[9]。

　　但是，以下涉及就業(yè)的案件不在MSPB管轄范圍：比如，關(guān)于歧視投訴，可與平等就業(yè)機會委員會(EEOC)聯(lián)系;關(guān)于不公平勞動實踐投訴，可與聯(lián)邦勞動關(guān)系管理局(FLRA)聯(lián)系;關(guān)于美國聯(lián)邦調(diào)查局雇員或其未來員工的投訴，可能由美國司法部、律師招聘和管理辦公室(OARM)聽取;關(guān)于州政府機關(guān)或私營部門雇員提出的投訴，有自己的雇員投訴程序。再如，對于違反公務(wù)員法律法規(guī)的指控，可與特別律師辦公室(OSC)聯(lián)系。此外，若需尋求人事方面的建議，可向人事管理辦公室(OPM)咨詢[10]。此外，從案件的主體來看，可以對不良的聯(lián)邦雇傭行為向MSPB提出申訴的人員是有限定的。

　　主要包括4類：一是在競爭服務(wù)領(lǐng)域工作的人員，包括完成試用期的雇員和連續(xù)服務(wù)一年的員工;二是退伍軍人且適格的雇員，在競爭服務(wù)領(lǐng)域之外的相同或類似職位連續(xù)就業(yè)一年的;三是郵政服務(wù)管理人員以及從事人事工作的郵政服務(wù)雇員，在相同或相似的崗位上連續(xù)服務(wù)一年的。四是勝任的服務(wù)人員，沒有提供試用期并待轉(zhuǎn)入競爭性服務(wù)領(lǐng)域的，以及那些在執(zhí)行機構(gòu)的相同或相似的職位上連續(xù)任職兩年的[11]。

　　二、糾紛處理程序

　　根據(jù)CSRA的規(guī)定，當雇員與聯(lián)邦政府雇傭機構(gòu)發(fā)生爭議時，可以向MSPB申訴，但是需要按照程序逐步推進。

　　(一)前端程序當機構(gòu)對雇員采取可申訴的行動時，須為雇員提供必要的信息，包括向委員會提出申訴的期限，向委員會或辦事處提出申訴的地址，委員會規(guī)章副本，委員會的申訴形式，關(guān)于代理申訴程序或協(xié)商的程序的選擇和后果以及向平等就業(yè)機會委員會提出申訴的權(quán)利[12]。

　　(二)申訴程序

　　1.申訴的提出及受理

　　申訴的提出較為便捷，申請人可上網(wǎng)填報MSPB的電子申訴表格或通過普通郵件、傳真、郵遞方式發(fā)送申請，但申請必須包括以下內(nèi)容：雙方當事人的基本信息、違法事實、申訴請求及理由、證據(jù)材料、申訴人簽名。在此環(huán)節(jié)，申訴人可獲得2方面的法律幫助：一方面，可聘用職業(yè)律師，以確保申訴符合法律規(guī)定，并有效維護申訴人的權(quán)利;另一方面，可獲得MSPB雇傭律師的幫助，以確保了解自己的權(quán)利范圍并獲得相關(guān)建議[13]。

　　申訴的受理需要滿足符合時限規(guī)定和屬于管轄范圍等2個條件。若MSPB確定受理，會向被訴機構(gòu)發(fā)出申訴通知，被訴機構(gòu)須在接到通知之日起20個日內(nèi)答復(fù)。若未被MSPB受理，則糾紛可能進入其他程序。比如，可能會被投訴至OPM或者可能被機構(gòu)投訴程序所覆蓋。又如，若申訴人是談判組織的成員，則可能進入投訴協(xié)商程序。再如，若被禁止的人事行動被采取或即將被采取，當事人可要求特別律師辦公室糾正行動[14]。

　　此外，有的特別法會根據(jù)不同案件類型設(shè)定特別條款，在向MSPB申訴前，規(guī)定一些前置程序。比如，根據(jù)1989年的告密者保護法，除非在法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定下直接向委員會提出申訴，否則須首先向特別法律顧問辦公室提出申訴。再如，根據(jù)總統(tǒng)和執(zhí)行辦公室問責法，總統(tǒng)執(zhí)行辦公室的雇員等向MSPB提出申訴，首先要用人單位排出一段調(diào)解期[15]。

　　2.MSPB的審查

　　MSPB的審查有2個比較關(guān)鍵的環(huán)節(jié)：一是在審查形式的選擇及代表方面，當事人有權(quán)要求以聽證形式進行審查，在聽證會上可出示證據(jù)，也可以選擇根據(jù)提交的訴狀、文件和其他書面記錄做出裁決。申訴人可以自我代表，也可以選擇私人律師、工會律師和其他工會代表等任何其他人作為代表。

　　二是在舉證責任的分配方面，被訴機構(gòu)有責任證明采取行動是合理的。如果該機構(gòu)履行了舉證責任，委員會必須做出有利于該機構(gòu)的決定，除非申訴人證明該機構(gòu)的程序錯誤或行為違法。而申訴人僅需要證明申訴是在委員會的管轄范圍內(nèi)且及時提交，并證明提出的任何“肯定的抗辯”(如對檢舉的報復(fù)等)[16]。

　　3.MSPB的決定

　　申訴決定的做出包括兩個環(huán)節(jié)：第一，行政法官的初步?jīng)Q定。當委員會或區(qū)域辦事處收到申訴時，該案件將被分配給該辦公室的行政法官③(AJ)，AJ將考慮案件中的所有相關(guān)證據(jù)作出裁決。但所有初審管轄案件都由MSPB總部聽取，AJ對案件作出初步?jīng)Q定。第二，委員會的最終決定。

　　從形成過程來看，主要包括2類：一是自動轉(zhuǎn)變類。行政裁決管的初步?jīng)Q定作出后，將35天后成為委員會的最終決定，除非有一方向委員會提交復(fù)審請求。二是申請復(fù)審類。當確定初步?jīng)Q定包含重大事實的錯誤時，委員會可批準復(fù)審請求，審查后在符合法定人數(shù)的情況下對決議進行投票表決，委員會的決議構(gòu)成最終決定[17]。此外，委員會的決定清單將會在其官網(wǎng)公開，內(nèi)容包括決定的日期、案件編號、上訴人的名字和機構(gòu)的名字等信息。若需要查看決定的復(fù)制件，可根據(jù)信息自由法(FOIA)向委員會請求，但需要支付合理的復(fù)印費用[18]。

　　4.監(jiān)督程序

　　在每一個最終決定做出時，繼續(xù)獲得救濟的權(quán)利將被明確列出，供當事人選擇。主要包括2方面的救濟途徑：一方面是行政。如果被申訴的行為，還涉及到對歧視的指控，可以要求平等就業(yè)機會委員會(EEOC)審查委員會的決定。另一方面是司法。委員會的最終決定和命令可以上訴法院，包括聯(lián)邦巡回上訴法院、美國上訴法院，美國地方法院，上訴案件的簡短摘要可以在MSPB的官網(wǎng)查閱。同時，特別法律顧問(OSC)有權(quán)要求請求延長人事行為停留期，但依法需要由委員會在符合法定人數(shù)的情況下做出決定[19]。

　　三、制度特點的分析借鑒

　　通過前述分析，本文認為，MSPB制度具有以下幾個特點，值得我國在未來的公務(wù)員制度完善及機構(gòu)設(shè)置中借鑒。

　　(一)機構(gòu)保持相對獨立MSPB的獨立性是其公正處理公務(wù)員人事糾紛的前提。在機構(gòu)設(shè)置上，MSPB非政府組成部門，與OPM、FLRA同屬獨立機構(gòu)，彼此平行設(shè)置，互不隸屬。在人事任命上，MSPB的決策層成員由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準。在糾紛處理上，MSPB的行政法官對具有管轄權(quán)的申訴享有初步?jīng)Q定權(quán)，委員會享有最終決定權(quán)，不受外部干預(yù)，但由于保護公務(wù)員權(quán)利的目的，還會接受行政和司法的監(jiān)督。

　　(二)申訴程序的規(guī)范性MSPB制度提供的是一種替代性糾紛解決方式，其糾紛處理程序雖與訴訟救濟存在差異，但也受到規(guī)范的程序約束。首先，在管轄權(quán)的配置上，一方面是充分授權(quán)，既對公務(wù)員人事糾紛享有聽取、裁決、執(zhí)行、依據(jù)審查、命令等法定職權(quán)，又對一些特殊案件享有法定的初審管轄權(quán);另一方面是權(quán)力制約，有的類型案件必須依法用盡其他程序(協(xié)商、調(diào)解、其他機構(gòu)處理)，MSPB不可直接管轄。

　　其次，在申訴的提交方面上，一方面對申訴申請的必備信息做出嚴格規(guī)定(要素上類似于訴狀)，另一方面暢通線上線下途徑，便利當事人提交申請，并允許當事人通過法律幫助維護自身權(quán)益。在案件審查方面，當事人既可以選擇聽證，也可以選擇書面審查;既可以自我代表，也可以選擇專業(yè)人士代表;舉證責任由被訴機構(gòu)承擔，申訴人只對案件是否屬于MSPB的管轄范圍及申訴是否是在法定期限內(nèi)申請等事項承擔證明責任。這些準司法化又具有一定靈活度的程序性安排，對于引導(dǎo)當事人通過非訴途徑，低成本、高效率解決人事糾紛、維護自身權(quán)益具有重要作用。

　　(三)決定的可受監(jiān)督性

　　完善的監(jiān)督安排是MSPB更好履行職能的保障。在制度設(shè)計上，它受到多個方面的監(jiān)督。1.來自于特別法律顧問辦公室(OPM)的監(jiān)督。若MSPB拒絕受理申請，申訴人可以至該機構(gòu)投訴，由機構(gòu)提出初始控告;2.來自于其他獨立機構(gòu)的監(jiān)督。如被申訴的行為涉及歧視，可要求平等就業(yè)機會委員會(EEOC)審查MSPB的最終決定;3.來自于司法機關(guān)的監(jiān)督。MSPB的最終決定是可以上訴的，若案件當事人不滿意其裁決結(jié)果可以向法院尋求司法審查;4.來自于公眾的監(jiān)督。MSPB定期通過其官網(wǎng)向社會公眾發(fā)布申訴處理案例并告知提供處理結(jié)果，完備的信息披露有助于督促MSPB更高效、優(yōu)質(zhì)的提供服務(wù)。

　　(四)對MSPB制度的反思

　　如前所述，MSPB的申訴制度在機構(gòu)的相對獨立、審查程序的嚴格規(guī)范、決定的可受監(jiān)督等方面具有優(yōu)勢，但其同樣遭到了一定的質(zhì)疑，主要涉及兩個方面：

　　1.對公務(wù)員過度傾斜保護，辭退不了落后分子，影響納稅人享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)④。有觀點認為，MSPB已超出了保護公務(wù)員不受不正當處分的程度，現(xiàn)在幾乎不可能解雇表現(xiàn)不佳或有問題的員工，納稅人失去了從政府中獲得最好服務(wù)的機會[20]。然而，根據(jù)MSPB國家統(tǒng)計的2014年數(shù)據(jù)顯示：MSPB當年共收到15925個申訴。

　　其中，5283個被駁回，1093個得到解決，由MSPB行政法官作出的初步裁決決定了9549個案件。在初步?jīng)Q定中，MSPB確認了雇傭機構(gòu)的決定9348次，修改或減輕并撤銷用人單位的決定169次。此外，委員會成員對170項初步?jīng)Q定進行了審查，重新審議了在112件案件中進一步復(fù)審的案件，撤銷了MSPB行政法官在30個案件中的最初決定[21]。可見，MSPB制度確實注重保護公務(wù)員權(quán)益，可能對不適格公務(wù)員的退出造成一定的影響，但委員會內(nèi)部的復(fù)審監(jiān)督機制在避免“偏袒”、保證雇員水平和公共服務(wù)質(zhì)量等方面同樣發(fā)揮著作用。

　　2.委員會不符合法定人數(shù)[22]，無法做出最終決定，造成需要復(fù)審的案件長期積壓。有觀點認為，MSPB在缺乏法定人數(shù)的情況下，無法做出需要多數(shù)票表決的決定，直到有更多的成員被總統(tǒng)任命[23]。這意味著對于需要復(fù)審的案件，沒有新的實質(zhì)性決定被發(fā)布，等待最終處置的積壓案件正在增加。的確，多數(shù)決是一種重要的民主決策機制，尤其是對于復(fù)雜的需要復(fù)審的案件來說，這樣的機制對于確保決策理性具有重要作用。

　　但是，因缺少法定人數(shù)造成案件積壓，似乎與制度的設(shè)計初衷不符。故為確保MSPB制度的有效運轉(zhuǎn)，尤其是復(fù)審案件的及時處置，委員會的決策機構(gòu)應(yīng)當符合法定人數(shù)，以便形成有效決策。當然，鑒于初步?jīng)Q定有一個自動轉(zhuǎn)為最終決定的機制，案件當事人還可以通過其他途徑獲得救濟。

　　(五)MSPB制度對我國的啟示

　　1.設(shè)置專門的公務(wù)員申訴組織

　　目前，我國的公務(wù)員申訴機構(gòu)是公務(wù)員管理部門，設(shè)置在政府內(nèi)部，決策層的成員按規(guī)定程序任命。公務(wù)員的人事糾紛處理經(jīng)過復(fù)核(可以不經(jīng)復(fù)核直接申訴)、申訴、再申訴三個環(huán)節(jié)，最終的申訴結(jié)果不可訴，僅小部分聘用制公務(wù)員，依法適用人事爭議仲裁及訴訟制度。建立既相對獨立，又受到監(jiān)督的公務(wù)員申訴機構(gòu)，不僅有利于低成本化解公務(wù)員人事糾紛，維護公務(wù)員法定權(quán)利，也有利于促進公務(wù)員勤政，提高公共服務(wù)質(zhì)量。為此，在未來的《公務(wù)員法》修改或機構(gòu)設(shè)置中，可以考慮將申訴處理職能從現(xiàn)有機構(gòu)中轉(zhuǎn)出，設(shè)置公務(wù)員申訴組織，作為政府直屬或特設(shè)機構(gòu)，并對決策層成員的任命程序做相應(yīng)出相應(yīng)的調(diào)整。

　　2.進一步規(guī)范公務(wù)員申訴程序

　　目前，我國在公務(wù)員申訴程序方面缺乏充分的制度安排。一方面，程序規(guī)定較為概括。公務(wù)員管理機構(gòu)、上級行政機關(guān)或有關(guān)監(jiān)督機構(gòu)對公務(wù)員人事糾紛享有法定的申訴處理權(quán)，但權(quán)利的行使方式、申訴的具體審查程序等沒有明確的規(guī)定，申訴人難以在有效參與及獲得足夠法律幫助的情況下維護權(quán)益。另一方面，前端處置和后端救濟程序缺失。我們還沒有對申訴前的協(xié)商、調(diào)解等程序做出具體安排，也尚未正式形成拒絕受理后的案件分流機制。

　　為此，今后可考慮探索兩方面的改革：一是公務(wù)員申訴實質(zhì)化。充分利用信息化手段，借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的模式，推行申訴申請材料標準化，提交渠道電子化，賦予申訴人聽證審(當面或視頻)或書面審的選擇權(quán)，允許律師參與申訴，幫助公務(wù)員維護權(quán)益。二是糾紛處理多元化。一方面在前端，可以考慮讓調(diào)解、仲裁等方式為在化解公務(wù)員人事糾紛方面發(fā)揮作用;另一方面在后端，可以建立不受理后的案件分流機制。

　　3.進一步暢通申訴決定的監(jiān)督渠道

　　在我國，根據(jù)現(xiàn)行公務(wù)員法的規(guī)定，申訴處理決定可能面臨兩方面監(jiān)督：一是作出處理決定的上一級機關(guān)的監(jiān)督，即當事人享有再申訴的提出權(quán);二是上級機關(guān)或者有關(guān)的專門機關(guān)的監(jiān)督，即當事人享有控告權(quán)。但是，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定不屬于法院的受案范圍，即申訴處理決定不接受司法審查。為此，今后可考慮從以下方面做出努力：一是對接新出臺的監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定，為拒絕受理的申訴提供監(jiān)督渠道;二是進一步完善控告案件的處理機制，探索引入視頻聽證等模式;三是通過權(quán)力機關(guān)授權(quán)，讓部分地方試點部分涉及重大法益的公務(wù)員人事糾紛接受司法審查⑤，比如開除、降級等;四是探索建立典型申訴案例指導(dǎo)制度，提煉裁決要旨，統(tǒng)一公務(wù)員人事糾紛法律適用，督促行政機構(gòu)依法行政。

　　權(quán)利和救濟是一對動態(tài)的范式，只有通過良性互動才能實現(xiàn)各自價值[24]。系統(tǒng)的權(quán)利救濟體系，尤其是有效的申訴等機制，是公務(wù)員實現(xiàn)權(quán)利的重要保障，也是推進依法行政的必然要求。目前，我國公務(wù)員權(quán)利救濟的“復(fù)核、申訴、再申訴、控告”機制，雖有利于保持公務(wù)員權(quán)益保護與政府自身管理之間的平衡，但在體系建構(gòu)及程序安排等方面，仍有待進一步改進。美國的MSPB制度以保護公務(wù)員權(quán)利、維護功績制為目標，具有相對獨立、程序規(guī)范、可受監(jiān)督等特點，為我們進一步完善公務(wù)員權(quán)利保障制度提供了很好的參考藍本。

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