摘要：改革開放以來，中國政治改革與制度轉型頗有成效，經濟體制從高度集權的計劃經濟走向相對分權的市場經濟，法治成為治國理政的基本方式，而創新社會管理與加強社會建設厚植了黨的執政之基‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。從根本上說，國家治理現代化就是在制度定型化的過程中形成成熟、穩定的制度體系，使制度供給與需求達成均衡狀態，提高運用制度管理社會事務的能力‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。要將中國的制度優勢更好地轉化為國家治理效能，就必須健全黨中央對重大工作的領導體制，強化黨中央決策議事協調機構職能，完善推動黨中央重大決策落實機制‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。中央全面深化改革領導小組的成立，正是為了落實全面深化改革任務，統籌落實改革舉措，督導督查落實情況，是全面深化改革的前線指揮部。

　　關鍵詞：制度定型;國家治理;領導小組;制度供給;理性化

　　一引言

　　改革開放以來，中國政治改革與制度轉型頗有成效，經濟體制從高度集權的計劃經濟走向相對分權的市場經濟，法治成為治國理政的基本方式，而創新社會管理與加強社會建設厚植了黨的執政之基。政治改革與政治建設為制度成熟與定型創造了條件、積累了豐富的經驗，成為制度定型的基本動力。從制度演進角度看，研究如何鞏固制度轉型成果，促進制度定型化，科學運用制度體系治國理政就成為中國政治發展的新課題、新形態和新方式。

　　為落實黨的十八屆三中全會確立的全面深化改革目標和各項舉措，中央政治局會議決定成立中央全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。黨的十九大以來，中央總結經驗，作出重大決策來強化黨中央決策議事協調機構。黨的十九大提出，堅持黨對一切工作的領導是新時代中國特色社會主義思想的基本方略之一，必須維護黨中央權威和集中統一領導，完善堅持黨的領導的體制機制。黨的十九屆三中全會提出要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式，建立健全黨中央對重大工作的領導體制機制。黨中央決策議事協調機構，負責重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進。黨的十九屆四中全會提出必須健全黨中央對重大工作的領導體制，強化黨中央決策議事協調機構職能作用，完善推動黨中央重大決策落實機制。

　　對黨的十八大以來的中國政治發展，學界已有所討論。楊光斌從政治文明建設角度，分析了中國政治發展的認識論、方法論、價值論、制度論和目的論。[1]鄭長忠提出中國政治文明形態正在從要素生成階段向形態整體發展階段轉型。[2]虞崇勝提出，黨的十八以來中國真正開啟以稅制改革推動政治發展新時代，實現政治發展路徑的創造性轉換。[3]范恒山較為系統地梳理了黨的十八大以來改革部署的方向、重點與方法，提出改革內容是全面，目標是制度，核心是平衡，重點是攻堅，關鍵在重構。

　　[4]鄭永年等提出，黨的十八大以來成立的中央領導小組不同于以往的部門協調性的領導小組，而成為正式制度、強化政治責任以及改變了高層權力配置。[5]有研究較為全面地梳理了中央全面深化改革領導小組(以下簡稱“中央深改組”)的政策輸出的特點。[6]李文釗分析了2013年到2017年中國改革的制度邏輯，較為精彩地分析了中央深改組的運作機制，[7]但由于他對中央深改組地位的認識有所偏頗，對中央深改組政策輸出的分析尚有可商之處。實際上，黨的十八大以來，中國政治發展的根本目的是著眼于中國特色社會主義制度成熟和定型，中央有意識地構建與完善國家制度體系，不斷提高運用制度有效治理國家的能力。本文擬從政治傳播角度，簡要分析一下中央深改組的地位、職能、組織結構與制度供給等。

　　二地位：權威保障與頂層設計

　　經過改革開放40多年的快速發展，中國綜合國力和人民生活水平顯著提高。前30年，中國經濟總量以平均每年10%的速度增長，GDP增長17倍，已被公認為保持世界經濟平穩發展的重要力量。市場經濟體制已初步建立，但國家部門在資源配置中仍占主導，事實上形成了“半統制、半市場”新舊并存的過渡性體制，既可前進為完善的市場經濟，也可退到統制經濟。[8]我國經濟發展也呈現出新常態，即經濟增長速度進入換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期階段，呈現出速度變化、結構優化、動力轉換的特征。

　　市場化和民主化取向的改革推進，也引起了國家治理層面不同程度的危機，客觀上需要國家治理體制改革和轉型。[9]對中國經濟社會的轉型危機和國家治理危機，中央有比較清醒的認識，并試圖通過全面深化改革解決。“中國改革經過30多年，已進入深水區，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的骨頭。”[10]在這種境況下，只是推進一個或幾個領域改革效果有限，必須協同推進、全面深化所有領域改革，并著眼于國家治理現代化。全面深化改革不僅需要更大的政治勇氣和智慧，還要明確改革的重點領域和關鍵環節，加強權威保障和頂層設計。

　　有學者指出，在民主制度體系不夠健全，利益集體成長不對稱的情況下，難以通過博弈達成妥協機制，中國目前改革很大程度上還是需要最高領導層和最高領導者的推動。[11]中國共產黨是中國特色社會主義事業領導核心，在國家政治生活中發揮“總攬全局，協調各方”的重要作用，以自身革命推動中國社會變革。“現在，改革到了一個新的重要關頭，推進改革的復雜程度、敏感程度、艱巨程度，一點都不亞于三十多年前。有的牽涉復雜的部門利益，有的在思想認識上難以統一，有的要觸動一些人的‘奶酪’，有的需要多方面配合、多措施并舉。矛盾越大，問題越多，越要攻堅克難、勇往直前”。[12]因此，改革是一場革命，改的是體制機制，動的是既得利益，不真刀真槍干是不行的。

　　正是在明確的問題意識、政治勇氣和責任擔當的情況下，為落實黨的十八屆三中全會確立的全面深化改革目標和各項舉措，2013年12月30日，中央政治局會議決定成立中央深改組。2014年1月22日，中央深改組召開第一次會議明確中央深改組責任就是要把黨的十八屆三中全會提出的各項改革舉措落實到位，“黨的十八大和十八屆三中全會作出的各項部署是我們議事決策的總依據，領導小組要帶頭學習好、理解深、消化透，善于觀大勢、謀大事，站在國內國際兩個大局、黨和國家工作大局、全面深化改革全局來思考和研究問題”。[13]會議審議通過《中央有關部門貫徹落實黨的十八屆三中全會〈決定〉重要舉措分工方案》，將全會決議改革措施分工落實。

　　全面深化改革必須打破部門利益和地方主義，中央深改組作為黨中央決策議事協調機構，可以站在戰略全局，切實履行全面深化改革的功能。因此，中央深改組是全面深化改革的前線指揮部，而設在中改辦如同參謀機構，統籌推進改革大業。

　　2014年8月18日，中央深改組第四次會議通過《黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規劃(2014-2020)》，對未來七年改革實施工作整體安排，突出每項改革措施的路徑、成果形式、時間進度，這是指導全面深化改革的總施工圖和總臺賬，真槍真刀推進改革。2018年5月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《關于黨的十八以來有關改革任務分工調整的請示》和《黨的十九大報告重要改革舉措實施規劃(2018-2022年)》，根據實際情況調整十八大以來改革任務分工，將十九大報告改革舉措進行任務分解，提出實施規劃。

　　從2014年1月22日，中央深改組召開第一次會議，之后幾乎每年年初都會確立年度工作要點，年末或下一年初進行年度工作總結，到十九大前的2017年8月29日共召開38次會議，審議或審議通過200多項實質性改革文件，推出1500多項改革措施，改革“涉及范圍之廣、出臺方案之多、觸及利益之深、推進力度之大前所未有”。在總結中央全面深化改革經驗時，習近平同志指出：“堅持和加強黨對全面深化改革的集中統一領導，提升黨中央對全面深化改革的領導力和權威性，有利于全黨全國在改革上統一思想、堅定信心，有利于改革涉險灘、闖難關、啃硬骨頭，有利于統籌協調、蹄疾步穩推進各項改革，為全面深化改革提供根本政治保證。”[14]而改革成功的關鍵在于從體制機制層面入手，基本建立起“務實高效的改革決策機制、上下聯動的統籌協調機制、有力有序的督辦督察機制”。[15]

　　黨的十九大以后，中央深改組“升格”為中央全面深化改革委員會‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。2018年3月28日，中央全面深化改革委員會召開第一次會議，明確改革形勢和任務，“改革將進一步觸及深層次利益格局的調整和制度體系的變革，改革的復雜性、敏感性、艱巨性更加突出，要加強和改善黨對全面深化改革統籌領導，緊密結合深化機構改革推動改革工作”，將領導小組改為委員會是“健全黨對重大工作領導體制機制的一項重要舉措”。[16]換句話說，中國共產黨是全面深化改革的領導力量，體制機制創新是落實改革措施的重要載體，而新一輪改革的任務是深化黨和國家機構改革。

　　領導小組在當代中國政治權力結構和運行過程中具有特殊地位，其功能定位是歸口領導體制的支持性機制，常設組織之外的備用機制。[17]它能高效地集中資源在特定時期內有效地處理特定問題，但隨著國家理性成長，領導小組開始制度化，尋求有效性與制度化的平衡。[18]將領導小組變為委員會正是使黨對重大工作領導體制機制制度化的創新舉措，能夠增強資源整合能力，優化職能，明確責任，為全面落實各項改革舉措提供穩定的組織保證。

　　三職能：決策議事協調機構

　　制度是在政治社會情境下，在行動主體與組織結構互動過程中構建、演化而形成的正式或非正式的規則、慣例、程序、規范。制度是國家治理的核心，制度定型化是一個制度供給與優化的動態歷史過程，制度體系必須適應經濟、社會條件變化而不斷進行新陳代謝、優化組合和創新發展。從根本上說，國家治理現代化就是在制度定型化的過程中形成成熟、穩定的制度體系，使制度供給與需求達成均衡狀態，提高運用制度管理社會事務的能力。

　　改革開放以來，中國政治發展開始走向成熟，其標志是黨代會和人代會逐漸制度化，領導層新陳代謝有序，中國政治的可預見性和透明度顯著增加。從政治過程來看，黨代會通過的政治報告確立一定時期內黨和國家的大政方針，每年召開的中央全會圍繞政治報告確立會議主題、階段性目標、政策措施等，而中央政治局及其常委會、國家機關則負責落實、監督和反饋。其中，中央全會決定的重要職能是將黨代會大政方針具體化為政策和制度，明確部署一定階段的中心工作。

　　黨的十八大以來，分析習近平同志在歷次中央全會就中央決定所做的說明可見，中央政治局決定中央全會的議程設置、決定成立文件起草小組，而政治局常委會領導起草小組，黨的總書記任起草小組組長。起草小組進行專題論證，調查研究，討論修改，而中央政治局常委會會議、中央政治局會議審議通過征求意見稿，向黨內外廣泛征求意見，進行黨內外的民主協商程序，然后起草小組再整理、研究有關方面意見和建議，最后將修改后的文件提交中央全會審議通過。

　　毋庸置疑，在議題設置與起草過程中，黨的總書記處于關鍵位置，但文件形成的過程，代表了集體意志和共識，綜合各方面利益，表現為集體領導的合法化過程和政治權威的自我合法化。[19]從這個意義上說，黨代會和中央全會是制度供給的合法化形式和主體，而政治局及其常委會則決定制度供給的議程設置。這一整套規則和程序成為制度供給的基本約束條件，政治行動者必須適應特定規則與慣例的約束，從而使制度供給符合程序和慣例，“這些環節都有制度性規定，不是可有可無的。很多重大工作部署，從部門提出到中央政治局會議審議通過，要經過五六道關，涉法事項還要到全國人大討論。看上去有些繁瑣，但這樣做的目的，就是為了充分發揚民主，廣泛聽取意見和建議，做到兼聽則明、防止偏聽則暗，做到科學決策、民主決策、依法決策。”[20]

　　由此可見，中央深改組并沒有改變制度供給的基本架構，黨代會和中央全會是制度供給的正當性源泉和主體，中央深改組職責在于落實黨代會和中央全會的改革舉措，政策輸出也多是具體性的改革措施，重大改革事項的決定權在中央政治局。因此，中央深改組作為黨中央決策議事協調機構，在實際運作中主要是落實中央全會提出的各項改革舉措、提出實施規劃的路線圖和中央部門分工方案，并負責督察督辦、反饋與修正。

　　回顧中央深改組工作進程，分析其政策輸出，幾乎都是統籌推進、落實監督中央全會的改革措施并及時總結經驗，或接受中央政治局及其常委會設定的議程而分赴各地各業調研，提供材料。而總書記、國務院總理、主持中央書記處日常工作的常委、國務院常務副總理分別擔任正副組長的權力結構，也顯示出該小組如同黨政聯席會議，適應黨政分工的新現實，層層傳遞壓力，將中央重大決策部署落實到位。

　　中央深改組第二次會議審議通過了《深化文化體制改革實施方案》《關于十八屆三中全會〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務的研究意見》《關于經濟體制和生態文明體制改革專項小組重大改革的匯報》《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》。比較而言，《深化黨的建設制度改革實施方案》和《黨的紀律檢查體制改革實施方案》以及《生態文明體制改革總體方案》卻是由中央政治局審議通過，而中央深改組只進行了一般性的審議。審議與審議通過是性質不同的權力，審議僅是議事權，審議未必決定，而審議通過則是決策權。這是我們分析中央深改組所不能不察的，混淆了兩者的界限，就難以理解其運作機理，所謂黨中央決策議事協調機構的“決策”絕非替代黨中央對重大問題的決定權和議程設置權。

　　四組織結構與文件形成過程

　　從組織形式看，中央深改組采取“大組套小組”的形式，這也決定了政策過程中集權與分權的邏輯。中央深改組第一次會議審議通過領導小組、專項小組工作規則、辦公室工作細則，決定設立經濟體制和生態文明體制改革、民主法制領域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設制度改革、紀律檢查體制改革六個專項小組。此外，軍隊和國防改革也是全面改革的重要組成部分，中央成立中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組，統籌國防和軍事領域改革。

　　一般說來，每次中央全會之后中央深改組都就全會重要改革舉措制確定專項小組的分工方案和實施規劃，而專項小組再據此組織牽頭部門研究出臺實施方案，待政治局或中央全面深化改革小組審議通過執行。2016年1月11日，中央深改組第二十次會議強調劃分清楚改革責任主體，“專項小組既要抓統籌部署，也要抓督查落實，對一些關鍵性改革要牽頭組織制定方案。改革牽頭部門是落實中央部署具體改革任務的責任主體，部門主要領導對改革統籌協調、方案質量、利益調整、督促落實有直接責任，要全過程過問，每一個環節都要有可落實、可核實的硬性要求。

　　地方黨委對本地區全面深化改革承擔主體責任，既要把中央部署的改革任務落實到位，又要結合實際部署實施地方改革、鼓勵支持基層創新。黨委書記作為第一責任人，既要掛帥、又要出征，親力親為抓改革”。[21]這次旨在總結經驗、部署下一步改革的會議，將中央深改組的內部運作和外部聯系作了比較全面的說明。專項小組實施方案通過后，各專項小組再分別召開本領域改革工作會議，部署本領域的改革任務、重點難點、時間進度表和實施路線圖，確保中央決策部署落到實處。

　　從組織傳播過程看，中央深改組審議通過的文件多是工作部署、實施方案、指導意見、若干規定等，重大改革方案其有審議之權，再提交中央政治局審議通過，最終根據其重要程度分別由中央中央、國務院、中央辦公廳、國務院辦公廳以及牽頭單位，或單獨發出或聯合發布，實現有效的政策輸出和制度供給。

　　全面建成小康社會必須以全面深化改革和全面依法治國為兩翼，以全面從嚴治黨為政治保證，正確處理改革與法治的關系。黨章規定：“黨必須適應形勢的發展和情況的變化，完善領導體制，改進領導方式，增強執政能力。”成立中央深改組正是完善黨的領導體制，改進領導方式的重大舉措，于法有據。任何具體的改革措施也都必須于法有據，厲行法治。習近平同志在黨的十八屆三中全會第二次會議上講話指出，凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措需要得到法律授權的，要按法律程序進行。

　　2014年10月27日，習近平同志在中央深改組第六次會議上強調：“要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”[22]換句話說，改革出臺的文件必須于法有據，改革的方式要符合法治，行之有效的改革成果上升為法律，法治既是改革的方式，又是改革的目標。改革與穩定的關系被納入法治內部的運行機制問題考慮，只有法治才能確保改革的文明進程和成果‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　總之，在制度定型化過程中，中央制度供給以法治方式推進，在法治下推進改革、在改革中完善法治。這樣，用法治思維和法治方式推進改革，用改革成果豐富法治內涵，確保改革在法治軌道上有序推進，為國家治理現代化提供法治保障。此外，制度成熟與定型的基本目的之一是將權力關進制度的籠子里，“權力是一把‘雙刃劍’，在法治軌道上行駛可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力”。[23]離開法治的制度供給將是災難性的，不僅使現有的制度失效，而且放任權力的張狂，會使改革成果毀于一旦。

　　五小結

　　改革開放以來，中國共產黨通過政治體制改革和政治建設推動政治發展，促進制度轉型。黨的十八大以來，在制度轉型基礎上，中央以強力推動制度定型與成熟，中國政治發展進入在完善與發展中國特色社會主義制度的前提下，推動國家治理現代化的新階段。從政治系統的變化看，黨中央決策議事協調機構成為維護中央權威，堅持黨中央集中統一領導的重大制度創新。中央深改組的性質決定了其專事黨代會政治報告、中央全會決議的統籌落實，提出實施規劃的路線圖和分工方案，而黨代會和中央全會是制度供給的主體和合法化形式，中央政治局及其常委會則決定制度供給的議程設置。

　　從中央深改組的領導構成來看，黨的總書記、分管黨務的中央常委、國務院總理和常務副總理分別擔任組長、副組長，其會議如同黨政聯席會議，黨政協同，推動改革。而中央深改組審議、通過的文件多是工作部署、實施方案、指導意見、若干規定等，重大改革方案其有審議之權，再提交中央政治局審議通過，確保制度供給的穩健有效，確保中央深改組在中央政治局及其常委會領導下工作。中央深改組是為落實全面深化改革任務，統籌落實改革舉措，督導督查落實情況，是全面深化改革的前線指揮部。

　　黨的十九大以來，中央強化黨中央決策議事協調機構，不僅作為黨對重大工作的領導體制創新，也是黨的十八大以來中央深改組等實踐經驗的總結和提升，黨的十九屆三中全會為健全黨對重大工作的領導體制，提出了設立黨中央決策議事協調機構，以謀大事、議大事、抓大事，聽取各方面意見和建議，更好堅持民主集中制，提高決策科學性。黨的十九屆四中全會要求健全黨中央對重大工作的領導體制，強化黨中央決策議事協調機構職能作用，完善推動黨中央重大決策落實機制。

　　注釋：

　　[1]楊光斌：《習近平的國家治理現代化思想：中國文明基體論的延續》，北京：中國社會科學出版社，2015年。

　　[2]鄭長忠：《實現中華民族偉大復興質的飛躍的政治邏輯——“四個全面”戰略布局與中國政治發展》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第6期。

　　[3]虞崇勝等：《以稅制改革推進政治發展：中國政治發展的新路徑》，《行政論壇》2017年第4期。

　　[4]范恒山：《十八大以來的改革部署與推進：方法、重點、方法》，《經濟社會體制比較》2017年第6期。

　　作者：畢曉梅鄭維偉

　　政工師論文投稿刊物：《遼寧行政學院學報》圍繞公務員培訓和各類管理干部教育的教學內容、研究領域，發表科研成果，交流學術，傳播知識，通報信息，為提高國家公務員和各類管理干部隊伍素質服務。