如今逐漸推動了網約車新政，在這個制定過程中需要多方社會群體構建共同話語，分析多重話語的互動能更好地理解我國特色的政策制定方式。文章中也首先介紹了話語分析理論的發展及其適用性，文章中研究還發現，“管制聯盟”和“市場聯盟”的話語霸權會隨著聯盟的制度地位、權力資源以及政府立場的改變而發生轉變，多重話語在政策制定的不同階段發揮了不同的作用。

　　[關鍵詞]網約車新政,多重話語互動,話語聯盟

　　城市人口的增加和空間的擴張加劇了城市交通擁堵問題，網約車的出現滿足了人們的出行需求，但是有關網約車的一系列負面新聞也引發了人們對網約車合法性問題的關注。在社會群眾的話語互動和媒體的推波助瀾下，網約車改革被政府提上議事日程。

　　2016年7月28日交通運輸部聯合公安部等七部門出臺了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱網約車新政)。在網約車新政制定的過程中，社會群體的話語在自由的場域發生激烈碰撞，一定程度上影響了政策制定。因此，以話語聯盟框架為理論基礎，嘗試分析話語聯盟在網約車新政制定過程中的博弈及其作用，可以揭示中國特色的政策制定過程。

　　一、話語分析理論的發展及其適用性

　　1952年，美國語言學家哈里斯在《話語分析》一文中首次提出“話語分析”一詞，主張將話語分為各個部分再根據形態音位結構和句法結構進行分析[1]，此后符號學、語言哲學和功能語法等理論陸續涌現，話語分析的基本理論框架初見雛形。1981年《Text》期刊的建立標志著話語分析理論的開創，促進了話語分析理論的快速發展。隨后的十年里，研究者們提出的很多創新性的理論和研究方法都得到了普遍認可，研究成果的相互融合和滲透加速了話語分析方法的修正完善，使得話語分析這一新興學科實現了多學科、多領域的跨越。

　　20世紀90年代以來，政策研究也受到了“語言學轉向”的影響，語言在政策制定過程的作用和影響力逐漸成為學者們學術研究的焦點，實現了社會科學研究從傳統的實證主義向后實證主義的轉變[2]。此時語言不再是簡單地描述世界的工具，而是“理解世界的共享方式”[3](P8)，政策話語分析將研究重點拓展到語言在社會情境下的應用，即人們如何使用話語、如何構建話語的社會意義以及如何通過話語互動、交流和參與社會實踐并以此實現預期目標等研究問題上[4]。社會科學的研究可以分為三種類型：說明性研究、詮釋性研究和批判性研究[5](P46)[6](P43)。按照這個分類標準，政策話語分析可以分為詮釋性話語分析和批判性話語分析。

　　詮釋取向的政策話語分析試圖從意義維度對政策現象和政策問題進行深入闡釋[7]。話語分析者通過分析講述人話語中的修辭技巧，聯系、整合相關的信息形成一定的邏輯，以話語視角對政策問題深入分析。詮釋取向的話語分析的代表人物是荷蘭學者馬汀·哈杰，他曾在上世紀90年代運用話語分析理論研究了英國和荷蘭的酸雨治理政策。哈杰認為社會問題被視為政治問題的關鍵在于對其討論的話語，因此他強調要從“故事情節”和“話語聯盟”的角度來對話語互動的動態過程進行分析。先分析“故事情節”，即描述整個問題的發展過程，從多方面要素分析行動者對政策問題的觀念和認知。在“故事情節”達成共識的情況下形成“話語聯盟”，多個“話語聯盟”形成對立，共同爭奪“話語霸權”[8](P59)。

　　當某一話語被普遍認可實現“話語結構化”，并且轉化為公共政策時，則表明該話語具有“話語霸權”[9]。綜上，哈杰認為話語分析應該包括三個部分，一是對政策話語的分析，二是對話語聯盟形成的分析，三是對話語所產生的制度實踐的分析。批判取向的話語分析主張從批判的角度揭示現有制度的缺陷，尤其關注話語背后的權力和沖突，促進人們對既定公共政策思維框架的重新審視。批判取向話語分析的代表人物是福柯和哈貝馬斯。福柯認為話語是權利和知識的綜合體，旨在解釋話語背后的社會、政治、經濟和文化間的復雜關系[9]，以福柯為代表的第一類批判取向政策話語分析者從歷史的角度衡量話語的真理性[7]。

　　哈貝馬斯則以社會交往為切入點，強調政策制定過程中的多主體協商互動，以他為代表的第二類批判取向政治話語分析者從理性的角度批判現有政策問題，強調對話對公共審議的作用。中外學者們以話語分析理論框架展開了對公共政策的研究，研究議題不僅包括酸雨、氣候變遷、能源政策，也逐漸拓展到行政改革等多個領域。張海柱運用話語取向的研究方法分析了PM2.5論爭中不同話語聯盟間的互動、競爭過程，揭示了環境爭論與政策變遷的本質[9]。

　　彭華安等通過話語分析，解釋了政府、專家學者、媒體、戶籍家庭與非戶籍家庭在異地高考政策制定過程中扮演的角色[10]。已有的文獻證實了話語分析理論對中國政治與政策過程分析具有一定的創新性和可操作性，適用于政策主體博弈關系的研究。我們在哈杰的話語分析理論基礎上，對網約車新政進行分析。首先梳理網約車新政是如何被提上政策議程的，然后基于哈杰的話語分析理論逐一分析乘客、行業群體、網約車擁護者、專家學者及政府部門等主體的話語，探究他們怎樣達成話語聯盟以及話語聯盟是如何爭奪話語霸權，最后討論話語制度化的形成過程。

　　二、網約車政策議題的產生與政策的發展

　　網約車是網絡預約出租車的簡稱，又被叫做專車。一般意義上的網約車包括兩種運營形式，一種是“C2C”模式，即閑置的私家車在滴滴、優步上注冊運營;另一種是“B2C”模式，即網約車平臺(如神州專車)提供車輛雇傭司機提供約車服務。2010年9月，易到用車作為國內第一個網絡約車軟件正式上線，開啟了我國的約車時代。2013年，快的打車、嘀嘀打車、搖搖招車等也進入網約車市場。

　　2014年1月，騰訊公司CEO馬化騰在李克強總理主持召開的《政府工作報告(征求意見稿)》會議上，反映了打車軟件在地方被禁用的情況，總理當即要求相關部門深入調查。隨后交通運輸部在2014年7月頒布《交通運輸部辦公廳關于促進手機軟件召車等出租車電召服務有序發展的通知》，11月又在新聞發布會上肯定了網絡約車服務。打車軟件得到了國家層面的支持，廣大群眾加入網約車的熱情空前高漲，但是也引發了多個城市出租車司機的罷運抗議，強烈要求政府對網約車進行嚴肅處理。

　　2015年1月，濟南市出現了轟動全國的專車第一案，專車司機因被認為是“黑車”而遭受處罰。隨后新聞上不斷傳出網約車司機天價車費、女學生遭受司機猥褻、網約車司機威脅乘客人身財產安全等類似報道，網約車話題的影響力不斷擴大，規范網約車服務被提上政府議程。2015年全國兩會期間，交通運輸部時任部長楊傳堂接受媒體采訪時說到：私家車永遠不允許當專車使用。而政府工作報告中首次提出了“互聯網+”計劃，鼓勵大眾共享科技紅利。

　　2015年10月，交通運輸部頒布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱為意見稿)，公開向全社會征求意見。但在意見中分為兩派，一派認為應當加強專車行業的監管，規范從業資質標準;另一派認為大眾應當積極響應“互聯網+”的號召，共享經濟紅利。面對這樣的爭議，交通運輸部重新組織專家學者開展研討會。經過半年的商討，2016年7月28日交通運輸部聯合公安部等七部門頒布了網約車新政，11月1日正式實施。截至2016年12月30日，北上廣等42個城市已經正式發布了網約車管理實施細則。

　　三、網約車新政制定過程中的多重話語互動呈現

　　(一)政策議程設置階段

　　在政策議程設置階段，各個主體以網絡為媒介圍繞網約車的“安全性”“合法性”“共享經濟”“交通擁擠”和“改革”等話題展開頻繁互動，引起了政府部門的關注。

　　第一，乘客話語。易到用車、快到打車、滴滴打車等軟件剛投入市場時，網絡打車的便利性很大程度上解決了人們出行難、打車難的問題，但隨著網約車的普及也給人們帶來了安全隱患。因此人們的話語從以“叫車方便、車型好、服務好”為中心轉為以打車“安全性”為中心。

　　2015年4月，網絡上曾出現過一篇名為《女乘客打滴滴專車遭司機性騷擾，網絡求助》的文章，并在天涯論壇、百度貼吧、新浪微博等社交平臺轉載，引起了廣大網絡打車乘客的關注，不少乘客也在貼吧、微博上表示自己也有相似的經歷。

　　2015年6月17日，新華網財經專欄公布了“專車”安全性的調查結果，據統計有35%的被訪者曾被索要電話，26.4%的被訪者曾經收到過“專車”司機的性騷擾短信。[11]新聞中不僅報道了乘客的人身安全問題，還就遇到事故如何賠償問題進行深入的調查，發現乘客在乘坐專車期間遭遇事故存在賠償困難問題。網約車用戶在社交平臺上表達了對網約車安全性的擔憂，希望引起政府部門的關注。

　　第二，行業話語。

　　2014年10月21日，一篇題為《滴滴和快的推“專車”服務的哥質疑：這難道不算黑車》的報道，引起了廣大群眾對網約車合法性問題的關注。各種網約車軟件的普及大大降低了私家車進入出租車行業的門檻，私家車迅速搶占市場份額，導致傳統巡游出租車司機的收入急劇下降。而傳統出租車行業長期處于壟斷地位，高居不下的“份子錢”，套牌制度不規范，行業制度不符合時代發展，[12]也導致出租車司機收益“縮水”。

　　2015年1月4日，沈陽千余臺出租車集體罷運以表達對“黑車”的不滿。隨后，青島、成都、濟南、長春等16個城市紛紛加入罷運的行列，要求政府加強對“黑車”的整治。第三，網約車擁護者話語。在“互聯網+”鼓勵“大眾創業、萬眾創新”的背景下，以網約車為盈利手段的個體和平臺積極響應，促進了“互聯網+交通”的快速發展，讓網約車車主經濟收入增加。

　　騰訊CEO馬化騰作為“共享經濟”的主要踐行者，在2014年1月李克強總理主持召開的座談會上就曾提出打車軟件在地方政府遭禁用的情況。2016年他又在“兩會”期間力挺“共享經濟”，認為“共享經濟”將會成為促進經濟增長的新動能[13]。

　　全國政協委員孫紅在全國政協十二屆四次會議上就政府應該如何監管網約車問題提出了《關于創新監管模式推動“互聯網+交通”發展》的提案，他主張規范網約車平臺的安全責任、數據保護和賠付保障，保障群眾的合法權益[14]。第四，政府話語。2015年交通運輸部運輸司司長劉小明在“專車新規”商討會上對北京等大城市的擁堵情況表示擔憂。

　　2015年兩會期間時任交通運輸部部長楊傳堂表示私家車永遠不可能進入市場。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中首次提出了“互聯網+”行動計劃，同年7月又簽發了《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，鼓勵利用好互聯網，將互聯網經濟延伸到各個領域，實現“共享經濟”。政府的態度是希望發展“互聯網+”經濟，又不損害乘客、傳統出租車司機群體的利益。第五，專家學者話語。專家學者作為政府的智囊團，是有效政策建議的提出者。王靜辯證地看待了網約車問題，在充分肯定網約車便利性的同時也指出網約車存在的法律沖突和行業市場秩序混亂的問題，提出應發揮政府主導作用規范網約車市場。[15]

　　陳小鴻認為應當遵循“公共交通優先”的交通準則，確保在有限道路資源不過度消耗的前提下向公眾提供網約車服務。[16]十二屆全國人大代表、清華大學教授蔡繼明提倡大力發展網約車，應該按照“政府管平臺，平臺管人和車”的原則構建網約車管理模式。[17]四川省律師協會監事長施杰在《關于深化出租車行業改革的建議》的提案中表明深化出租車行業改革刻不容緩，如果沿用傳統的監管方式可能會使網約車發展倒退。[18]在政策議程設置階段，乘客、行業、網約車擁護者主要通過話語表達自身對“安全性”“利益”“共享經濟”的需求。

　　專家學者站在客觀的立場上指出網約車帶來了便利，也造成了不少危害，認為必須加強對網約車的監管。他們之間的話語互動都屬于揭露式的互動方式。政府出于維護社會秩序、謀求社會福利最大化的考慮，把話語速度放緩，態度保持沉默，注意把控尺度，呈現出封閉式的互動模式。

　　四、多重話語在政策制定過程中的作用

　　通過分析多個利益主體的話語我們可以得出，網約車新政的制定過程實際上是乘客、行業、網約車擁護者、專家學者等多方主體共同話語構建的過程，各主體在不同的政策階段發揮著不同的作用。

　　(一)政策議程設置階段：

　　揭露事實在政策制定的過程中，乘客、行業、網約車擁護者、專家學者和政府部門以媒體作為傳聲筒分別從安全、利益、共享經濟、資源利用等角度表達了對網約車的看法，揭示了網約車存在的問題，闡述了政策訴求。乘客把自己使用網約車受到的不良遭遇發布在網絡媒體引發網友熱議。各主流媒體也展開調查，了解事情真相。出租車大規模罷工通過媒體報道向政府部門施加壓力。網約車平臺和司機響應政府提出的“互聯網+”發展政策。專家學者就網約車引發的一系列問題進行客觀分析，提出建議。各主體話語的構建都是為了闡述事實，揭露問題的嚴重性。

　　(二)政策方案的設計及選擇階段：

　　聯盟博弈各利益主體經過話語互動交流，了解到“敵方”和“友方”，從而基于共同的利益目標而達成結盟。乘客、行業、專家學者等形成了“管制聯盟”，而網約車平臺、網約車司機和經濟學家等以政府提出的“互聯網+”政策為依據，形成了“市場聯盟”。在爭奪話語霸權時，兩個聯盟之間的博弈有利于政府厘清利弊，幫助政府在政策制定過程中做出正確的判斷。基于社會的發展，政府出臺意見稿表明了“市場聯盟”在這場博弈中取得勝利，網約車獲得了合法性，但“管制聯盟”要求加強對網約車市場的監管。

　　(三)政策方案的修改及出臺階段：

　　肯定補充在政策方案修改及出臺的階段，多重話語發揮著肯定補充的作用。專家學者具有較強的政策參與意識，運用專業知識理性分析政策問題，主動向政府提出政策建議。“管制聯盟”雖然在博弈中妥協，但是他們提出加強對網約車監管，嚴厲打壓私人專車的理性訴求不容忽視。“三證”監管模式關系著網約車的指導性原則是嚴管還是放權。雖然“三證”監管模式遭到批評，但政府對網絡的監管技術有限，目前采取“三證”的監管方式是最為有效的方式。這也預示著政府管理技術和創新需要進一步提升，唯有如此，才能迎來網約車改革的“2.0版”。

　　五、總結與討論

　　公共政策的基本功能是將社會群體的利益進行合理的協調和規制。隨著科學技術的不斷發展和普及，社會上不同利益主體的表達方式也越來越多樣化，這也要求中國的政策系統能夠更加有效地輸入和處理利益訴求。我們試圖通過梳理網約車新政的發展脈絡，分析多重話語在政策議程設置階段、政策方案的設計及選擇階段和政策方案的修改出臺階段的政策訴求，應用話語聯盟框架將話語場域中的主體劃分為“管制聯盟”和“市場聯盟”。

　　“管制聯盟”先以“非法營運”搶占傳統出租車市場為主要論點，出租車司機大規模罷工行動脅迫政府采取“取締”措施。“市場聯盟”則指出傳統出租車自身存在不足，難以滿足社會需求。政府迫于維穩的治理要求需謹慎處理傳統出租車與網約車的關系。借助國家宏觀政策，“市場聯盟”用“行業新發展”“共享經濟”和“供給側改革”推翻“管制聯盟”的話語地位，又以增加就業崗位、提升閑置資源利用率和緩解經濟下行壓力再次壓制“管制聯盟”提出的“網約車添堵論”“網約車環境污染論”和安全訴求。最終“市場聯盟”的話語進入決策場域。

　　不過，“管制聯盟”提出加強管制的理性意見確實是網約車改革問題的核心。在政策方案的修改及出臺階段，“管制聯盟”向“市場聯盟”妥協，提出要區分“B2C”和“C2C”營運模式，進行“分離式管理”。同時，要求嚴格審核網約車的經營許可證，對“C2C”嚴厲打擊。對中央集中管制還是地方自由裁量深入的討論為網約車新政的出臺提供可行性建議。

　　話語分析是分析現實社會中不同的主體在一個開放空間的暢所欲言的政策意圖，綜合考慮后制定政策的方法。網約車話語場域中的各主體在政策議程階段揭露社會事實，顯露出言論者的政策訴求，推動網約車進入政府視野。隨后又為了實現各自的政策訴求達成聯盟，擴大話語的影響力，用競爭性話語在場域中爭奪話語霸權，實現話語制度化。

　　同時，政府為維護聯盟雙方利益均衡也需要對政策不斷修正完善。“管制聯盟”和“市場聯盟”在第一回合的話語爭論中心是“取締”和“存在”，“管制聯盟”擁有整個出租車司機群體的支持，社會也對網約車的存在持質疑態度，盡管“市場聯盟”提出網約車擠占市場份額另有原因，但政府秉持契合“維穩”的宗旨，立場明顯偏向“管制聯盟”。

　　第二回合“市場聯盟”充分把握制度優勢，得到經濟學家們大力支持和政府“互聯網+”政策的支持，奪回話語霸權。第三回合“市場聯盟”進一步提出對應的監管措施壓制“管制聯盟”。在這場“零和一”的博弈中，“市場聯盟”最終獲得勝利。政策制定過程是一個持續的輪回過程，一輪博弈的結束意味著另一輪博弈的開始。當前版本的網約車改革使網約車管理趨于常態化，也預示著網約車改革“2.0版”的話語爭論焦點將限定在網約車監管的模式上。政府需不斷提升監管技術和能力，盡早具備網約車改革“2.0版”的硬實力。

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　　推薦期刊：《中國行政管理》雜志是由國務院辦公廳主管，中國行政管理學會主辦，是新中國成立后創辦的第一本研究行政管理的專業刊物，是反映政府行政管理理論與實踐的全國中文核心期刊，也是目前我國行政(公共)管理學科大型綜合性期刊，被全國中文核心期刊要目總覽列為“政治學類”第一位、“管理學類”第一位。2012年入選國家社科基金學術期刊首批資助名單(批準號12QKA095)。