摘 要：薩繆爾森曾經給“政府失靈”下過一個定義：當國家行動不能改善經濟效率或當政府把收入再分配給不恰當的人時，政府失靈就產生了。在環境問題日益嚴重的今天，有關政府部門投入了大量的時間和精力來處理環境問題，但仍然不甚理想，“政府失靈”現象非常嚴重。試圖從政府的“經濟人”的角度，來探討環境問題中的“政府失靈”原因和解決辦法。

　　關鍵詞：核心期刊論文發表,社會學論文,政府失靈,環境責任,經濟人假設

　　改革開放以來，我國的經濟發展水平取得了長足的進步，但是目前我國經濟主要遵循以“高投入”“高消耗”“低效益”的粗放式增長模式，在綜合國力不斷提高的同時，所帶來的環境問題也越來越突出。

　　環境作為一種公共物品，因為產權的不明晰，在以“理性人”為基礎的西方主流經濟學的分析中，被認為是“市場失靈”的一個典型的案例。環境保護是屬于政府責任中的一種，現階段我國環境問題的日益嚴重，充分說明了在環境保護領域，現有的規章制度和政策辦法無法鼓勵政府去有效的承擔環境保護責任，在環境保護領域存在著相當程度的“政府失靈”。

　　1 政府“經濟人”假設與政府環境責任

　　西方主流經濟學以完全不同的假定來討論個人在經濟市場和政治市場中的活動以及相應的決策過程，認為在經濟市場上，個人受利己主義支配追求自身利益最大化;而在政治市場上，個人的動機和目標是利他主義的。所以提出政策建議的方向大多集中在：加強環境執法部門的執法權力、理順中央政府和地方政府的關系、加強環境監控能力。應該說這些建議從某些方面來說的確是會對增強環境保護力度起到一定的作用。本文試圖從公共選擇理論的角度來對環境保護中的“政府失靈”問題進行探討，并提出解決辦法。

　　以布坎南為代表的公共選擇學派在政府“經濟人”的假設基礎上創立了公共選擇理論。認為人類社會由兩個市場組成。在經濟市場上的活動主體是消費者和廠商;在政治市場上的活動主體是選民和政府官員。選民用選票來選擇能給他們帶來最大利益的公共物品、政治家和法律規章制度，而政府官員、政府機構從事政治活動的目的也是追求自身利益的最大化。追求的目標主要包括：職位升遷、名望聲譽、薪水福利等等。具體的看，政府的“經濟人”劃分可以分為3個層次(如下圖所示)。

　　結合中國的實際情況，我們在討論“政府失靈”時，先做出以下假設：一是各級地方人大和民間組織尚未對同級政府構成有效的監督和制約;二是各級黨政一把手就是同級政府的最高領導;三是上級領導和政府對下級政府領導的任免具有決定權。

　　2 現實生活中的“政府失靈”現象

　　近些年來，雖然政府不斷的推出相關環境保護政策和法律法規，但是環境質量非但沒有改善，在某些方面反而有所下降，對于社會的危害也越來越嚴重。但是因為自身角色和利益的沖突，政府非但沒有用心治理環境甚至利用手中的公權力肆意破壞環境。如浙江省金華市市委、市政府曾出臺《關于進一步優化市區經濟發展環境的若干意見》的紅頭文件，對于環保部門的環境保護執法進行嚴格限制。又如2010年末，為完成國家“十一五”規劃的節能減排任務陜西省晉城市居民用電1個月被停電14天;安徽省全椒縣全縣進行拉閘限電;河北省棗強縣實行“無差別限電”，每天供電4個小時。這些地方政府在為環境進行節能減排的同時卻讓居民用柴油、蠟燭代替高效的電能的使用。綜合現實中有關部門的所作所為我們可以對政府環境責任的缺陷進行如下總結：

　　2.1 重視經濟責任，輕視環境責任

　　在中央政府對地方政府的業績考核和監查中比較重視地方政府的GDP增長，而不重視地方政府對環境保護所做出的努力。地方政府負責人的官職升遷的主要依據也是地方GDP的發展水平。根據公共選擇學派的政府“經濟人”假設，我們可以認為，在這種以“經濟發展為中心”的地方政府激勵機制下，地方政府的負責人，從自身官職升遷的角度出發，會優先考慮地方經濟的發展。重視短期經濟利益的產生，由此取得職位升遷的政治資本，博取上級領導的重視和欣賞。在環境立法和環境執法過程中如果遇到了與經濟發展相矛盾和相抵觸的情況，政府領導往往會通過犧牲環境的代價來換取經濟的短期利益。

　　2.2 重視企事業單位的環境義務，輕視政府環境義務

　　無論是在中央政府制定的環境保護的戰略決策還是地方政府制定的具體環境政策，大部分的法律條款都是針對普通民眾和企事業單位的環境責任追究，而對政府部門本身的環境部門追究則較少。作為制定環境保護政策的政府部門“經濟人”而言，出于自身部門的利益考慮。當政府部門處于既當裁判員又當運動員的角色時(比如進行環境政策制定和環境問題治理的環境行政主管部門)，當然不會對自己制定出非常嚴格的環境責任的政策。針對企事業等經濟主體制定較為嚴格的法律，一方面可以讓他們承擔較多的環境責任，減輕自身環境責任壓力，另一方面又可以進一步加強對企事業單位的實際影響力，擴大自身的權力和對社會資源的控制。重視政府環境權力，輕視政府環境義務

　　政府有關部門在環境立法和環境保護監管過程中，主要強調政府力量的加強。將政府環境責任的缺失歸結為政府權力的受制約，主張進一步加強政府對企業的監管，賦予政府對企業的暫停生產或直接關停的權限。在現有的環境法律中對于有關政府權力的運用規定比較詳細具體，有關政府義務和承擔責任的法律規定則比較原則、概括。政府部門出于自身的利益總是愿意擴大政府官員和政府部門的權力，而不愿意接受責任制約。在因為自身監管不力導致的環境污染面前，不愿意反思自身的管理水平，提高自身的環境責任感。反而利用自身的優勢信息地位和政府公信力誤導公眾，要求進一步擴大權力。以此為借口，不斷擴大自身對社會資源(權力)的占有。

　　2.3 重視第一類政府責任，輕視第二類政府責任

　　從現有的環境保護法律和其他經濟、文化政策手段來看，國務院環境保護行政主管部門和其他依法有環境監督管理權的部門發起制定或修改的法律大多強調的是第一類政府環境責任強調政府相關部門對于環境保護的應該起到的責任。而對于第二類政府環境責任，特別是環境法律責任的追究基本上是空白。大多數環境法律沒有對照有關政府環境職權和職責的法律條款，明確規定追究政府及政府官員環境法律責任的具體措施、程序和制度。

　　3 從公共選擇理論解決“政府失靈”問題

　　從上面文章中政府環境問題的四點問題我們可以看到。正是由于有關政府官員和政府部門的“理性經濟人”角色才導致了在環境問題上的“政府失靈”。我們當然不否認某些具有大公無私精神的公務員和全心全意為人民服務的政府部門。但是我們同樣認為這種在經濟學領域具有“利己傾向”而在政治領域卻具有“利他傾向”的官員是非常少的，并不會在實質上影響我們的理論分析。我們根據的政府經濟人假設，對治理環境問題中的“政府失靈”現象提出如下建議。

　　3.1 加強政府監督力量

　　在政治生活中，因為政府作為公共產品的唯一供給者，在環境保護領域具有壟斷性質。如果我們把政府看作是一家企業而環境保護就是它所提供的產品時，根據西方主流經濟學理論，在壟斷市場上，在沒有競爭的情況下，作為壟斷者的政府部門是沒有任何動力去改革自身的產品和服務的，也不會去進行自身的制度創新以符合社會發展的趨勢。因此要解決環境問題中的“政府失靈”問題首先我們要加強政府監督力量，逼迫政府提高行政效率：(1) 加強人民群眾在政府官員決策中的影響力。對于一地的環境保護而言，感受最深和最為關心的既不是當地政府官員(更關心個人職位升遷)也不是上級的領導部門(很難收集到有效信息)，而是當地的人民群眾。根據科斯的產權理論，當我們將環境的“產權”從“不關心”的政府手中轉移到“關心”的當地群眾的手中時，必然是一種全社會福利的“帕累托改進”。在現有的社會政治環境條件下，有關部門可以在環境法律和政策制定的過程中召開并向全社會直播聽證會或者在各級人大中專門設立環境委員會部門的方式來加強人民群眾在政府官員決策中的影響力。

　　(2) 降低社會公眾問責成本。從社會公眾問責的方式來看，主要有兩種：一種是直接引發權利性問責的，如提出行政復議和行政訴訟;另一只能夠是間接引發權力性問責的，如批評、建議、檢舉、揭發、申訴和報道等。從經濟學角度來說，第一種問責機制是成本較低、效費比較高的而第二種成本較高，且不具有推廣性。但是在社會的實際生活中，我們可以看到很多環境危害，比如“怒江水壩”事件都是通過媒體的報道引起廣泛關注對當地政府施加了壓力之后才得到有效解決的。這種問責方式本末倒置的原因就在于第一類公眾直接問責成本較高。因為環境保護問題的特殊性，一方面環境保護領域的專業知識和較高的法律素養是必不可少的，而一般的普通民眾很難具備這方面的知識;另一方面環境的行政訴訟往往持續較長的時間，同時還有相當花費的訴訟費用，這都是一般普通民眾所難以承受的。我們建議有關部門應該修改相關法律允許有相關資質的法律團體來代表受到環境污染傷害的社會公眾進行法律訴訟，獲取政府賠償和行政復議。以此來降低社會公眾對于政府的問責成本，解決“政府失靈”。

　　3.2 轉變政府激勵機制

　　(1) 改革官員考核指標。在當前對于政府官員的考核指標中，仍然是“以GDP論英雄”。將政府負責人履行經濟責任和完成GDP增長的情況作為其政績考核、官職升遷的主要甚至唯一標準。在這種激勵機制下，地方官員和政府部門必然會以短期的經濟增長數據作為自身行為的唯一動力，以尋求自身利益的最大化，“重經濟發展目標、任務，輕環境保護”。鑒于我國現實生活中政府負責人在地方行政上巨大的影響力，我們建議改革政府官員，特別是政府負責人的考核指標。在環境問題上實行“一票否決制”，并建立環境跟蹤檔案。如果當地環境出現問題，調查后發現是前任領導責任則必須追究其責任。不能因為官員的調任升遷而放棄環境追責。只有這樣才能夠有效的堅持經濟發展與環境保護協調發展，統籌人于自然和諧發展，綜合考慮發展中的經濟、社會和環境三種效益。

　　(2) 加強第二類政府環境責任追究。加強對于政府官員和政府部門的環境責任追究，完善對政府部門和官員失職的懲罰措施。必須比照政府第一性環境責任的相關條款明確規定追究政府部門和政府官員環境法律責任的具體措施、程序和制度，才能提高環境法律規定政府不履行或違法履行其環境職責、監督和追究政府違法違責行為的能力，才能有效的克服政府環境責任法律的“失靈”。

　　結束語

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