目前，我國銀行業消費者權益保護(以下簡稱“銀行業消保”)呈現多頭監管的基本架構，監管實務操作也存在一些問題‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 本文中，筆者將對銀行業消保監管存在的問題加以探討，并就完善銀行業消保監管提出幾點對策建議，以期對未來相關銀行業法律法規的制定或修訂和監管實務操作有所裨益‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　一、基本架構

　　銀行業消保的監管部門原主要為人民銀行及分支機構、銀監會及分支機構、保監會及分支機構‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 保監會于2011年10月14日率先設立保險消費者權益保護局，人民銀行于2012年設立金融消費權益保護局，銀監會于2012年11月設立銀行業消費者權益保護局，在各自領域履行消費者權益保護職能，對銀行業消保實施監管。 它們的分支機構也相應成立消費者權益保護處，對所在地銀行業消保實施監管。

　　根據2018年3月公布的國務院機構改革方案，國家組建銀保監會，不再保留銀監會、保監會，原銀監會銀行業消費者權益保護局、原保監會保險消費者權益保護局由此重組為銀保監會消費者權益保護局，它們的分支機構消費者權益保護處也進行了合并。

　　目前，銀行業消保監管基本架構：一是人民銀行及分支機構金融消費權益保護局(處)進行監管。 二是銀保監會及分支機構消費者權益保護局(處)進行監管。 三是中國銀行業協會及地方銀行業協會也設有消費者保護委員會，職責也涉及銀行業消保，開展的工作與監管無實質差別。 四是市場監督管理系統對涉及銀行業消費者權益的格式合同、收費項目也有一定的監管權限。 其中人民銀行和銀保監會是銀行業消保監管的主要部門。

　　二、存在問題

　　人民銀行金融消費權益保護局(處)、銀保監會消費者權益保護局(處)成立以來，積極推動制度建設，建立健全咨詢投訴處理機制，加大對金融機構檢查評估力度，持續組織開展對金融消費者宣傳教育，取得了顯著成果，但也存在一些問題，需要加以研究。

　　1.立法滯后

　　2013年修改的《消費者權益保護法》第十八條點明銀行業有“安全保障義務”、第二十八條點明銀行業有“告知義務”，表明銀行業消費者權益被納入該法保護范圍。 這是人民銀行、銀保監會等監管部門開展銀行業消保監管的基礎性法律依據。 然而，銀行業產品與服務的專業性、無形性、復雜性等典型特征，決定了銀行業消保的特殊性和復雜性。 2020年1月14日，銀保監會發布了《銀行業保險業消費投訴處理管理辦法》，2020年9月18日，人民銀行發布了《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》，除此之外尚無其他專門立法，有關銀行業消保監管的其他內容散見于《人民銀行法》《商業銀行法》等法律中，不系統、不全面，且實際操作性較弱。 上述兩部部門規章的出臺對銀行業消保監管起到了一定的推動作用，但仍未能改變立法滯后的局面。

　　2.多頭監管

　　正如前文所述，銀行業消保監管呈現多頭監管情形，容易引發如下不利后果：一是銀行業疲于應付各部門監管，比如人民銀行、銀保監會、銀行業協會每年“3.15”期間分別組織銀行業開展宣傳活動，內容與要求往往各不相同，不僅使銀行業疲于完成各個監管部門的活動和要求，而且還會造成人力、財力的浪費; 二是導致本來就有限的監管人員力量被分散在不同的監管部門，加之部門間的協作機制往往運行不暢，無法形成強有力的監管效果，還會出現只對某家銀行“薅羊毛”式監管的情況; 三是易造成多個監管部門對某些事項或業務的重復監管，或出現監管空白或者摩擦，讓銀行業無所適從; 四是有時會出現監管尺度不一的問題，給監管權威性帶來負面影響。

　　3.擴大范圍

　　根據《消費者權益保護法》第二條“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護; 本法未作規定的，受其他有關法律、法規保護”的規定可知，該法所指的消費者僅指個人，因為只有個人才存在“生活消費”。 然而，部分監管部門違反前述規定，在辦法或者實務中將消費者范圍擴大：一是2020年11月1日施行的《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第二條規定，“本辦法所稱金融消費者是指購買、使用銀行、支付機構提供的金融產品或者服務的自然人”，與上位法《消費者權益保護法》第二條相比，該辦法雖將消費者界定為個人，但卻取消了“為生活消費需要”的條件，顯然擴大了“消費者”范圍。 二是2020年3月1日起施行的銀保監會《銀行業保險業消費投訴處理管理辦法》通篇既未見有“為生活消費需要”的規定，也未對“消費者”進行界定，因而該辦法同樣擴大了“消費者”范圍。 三是《銀行業保險業消費投訴處理管理辦法》第十三條規定“銀行保險機構可以要求投訴人提供以下材料或者信息：(一)投訴人的基本情況，包括：自然人或者其法定代理人姓名、身份信息、聯系方式; 法人或者其他組織的名稱、住所、統一社會信用代碼，法定代表人或者主要負責人的姓名、身份信息、聯系方式，法人或者其他組織投訴代理人的姓名、身份信息、聯系方式、授權委托書”。 該辦法將法人或者其他組織等非個人納入“消費者”范疇，擴大了“消費者”范圍，也與人民銀行的相關規定相沖突。 四是實務中只要與銀行業有關的投訴等事宜，監管部門均會受理并轉辦，要求銀行處理，人為擴大了“消費者”及銀行業消保工作監管的適用范圍。 比如有消費者認為，某銀行營業網點安裝的空調出風大影響其健康，遂投訴到銀保監會，銀保監會受理并轉辦，要求銀行處理。 實際上，銀行營業網點安裝空調根本不屬于購買、使用銀行產品或者接受銀行服務，更不屬于“生活消費”，監管部門不應受理和轉辦此類投訴。

　　4.尺度不一

　　實務中，監管尺度不一主要表現在：一是不同監管部門之間存在監管尺度不一問題，比如格式合同中有關“主合同無效，擔保合同等從合同依然有效”的條款，市場監督管理部門認為該條款涉及設定獨立擔保，加重擔保人責任，而銀保監部門認為該條款本身因違反法律規定而無效，并未加重擔保人責任; 二是即使是同一監管部門，不同分支機構之間也存在監管尺度不一的問題，比如同為國有銀行總行制定的格式個人貸款合同，有的省(市)監管部門分支機構檢查時認為一些條款侵害了消費者權益，而其他省(市)監管部門分支機構卻持不同意見; 三是同一監管部門有隸屬關系的上下級機構之間存在監管尺度不一問題，比如對格式合同中有關銀行扣收借款人存款抵銷貸款的條款，下級監管部門認為此舉侵害消費者權益，但其上級監管部門卻不認同。

　　5.職責交叉

　　人民銀行網站對金融消費權益保護局主要職責做了介紹，即“綜合研究我國金融消費者保護工作的重大問題，會同有關方面擬定金融消費者保護政策法規草案; 會同有關方面研究擬定交叉性金融業務的標準規范; 對交叉性金融工具風險進行監測，協調促進消費者保護相關工作; 依法開展人民銀行職責范圍內的消費者保護具體工作”。 《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第二條將人民銀行金融消費權益保護監管職責限制在以下方面：利率管理、人民幣管理、外匯管理、黃金市場管理、國庫管理等。 但筆者認為從該辦法第八、十六、十八條等條文內容來看，似有突破上述限定的職責范圍，且實務操作也突破了上述范圍。 銀保監會網站將消保局主要職責界定為：研究擬訂銀行業和保險業消費者權益保護的總體規劃和實施辦法; 調查處理損害消費者權益案件，組織辦理消費者投訴; 開展宣傳教育工作。 單從這些職責介紹、辦法規定的字面理解，人民銀行與銀保監會的消保職責不存在交叉問題，但何謂“交叉性金融業務”“人民銀行職責范圍內的消費者保護具體工作”等，至今尚無明確界定，而實務中人民銀行與銀保監會的消保職責又存在交叉問題，比如銀行業消費者就同一問題分別到人民銀行和銀保監相關部門投訴，兩個部門均會受理并轉辦; 兩個部門均會開展對銀行業消保工作的考評，且有相當一部分考評內容是相同的; 如同一省域不同銀行分支機構若有員工出賣消費者信息，會分別被當地人民銀行分支機構和銀保監局查處。 此外，對銀行業格式合同、中間業務收費等問題，不僅人民銀行與銀保監部門會加以監管，而且市場監督管理部門也會進行監管。 當然，這個問題實際上是“多頭監管”問題的衍生，如果解決了“多頭監管”問題，這個問題便會迎刃而解。

　　6.手段有限

　　這一問題主要表現為：一是銀行業消保工作監管主要以現場檢查、銀行業定期分析報告、綜合評價和轉辦投訴為主，方式方法有限，缺乏動態化、常態化的監管手段，影響了監管效果; 二是銀行業處理投訴等消保工作的信息系統未能與監管部門聯通，監管部門只能對其轉辦投訴、督促部署，無法及時全面掌握銀行的處理過程，更無法及時全面掌握銀行自行受理的投訴等消保工作信息; 三是部分監管人員將銀行業消保監管理解為消費者對銀行的投訴、信訪，處置方法多為應急性、事后性，人為減少了監管手段; 四是監管部門往往不鑒別消費者投訴，易使消費者濫用投訴手段，曾出現某人就同一問題向監管部門投訴百余次，給銀行施加壓力，從而實現其無理甚至不合法訴求，此類無效投訴、重復投訴等行為消耗了監管部門和銀行大量精力; 五是對檢查中發現的銀行上級機構甚至總行研究、設計或者制定的金融產品、金融服務或者格式合同等所引發的消保問題，監管部門往往僅要求其下級機構加以整改，未能“追本溯源”要求上級機構或是總行加以整改; 六是糾紛調解處理機制尚未在全國全面建立，難以快速有效地平息雙方糾紛，而已建立糾紛調解處理機制的地方也多由銀行業選派人員擔任調解員，受行業共同價值觀等因素影響，其在調解中難免會傾向于銀行同業的意見，可能會影響調解效果。

　　三、對策建議

　　前述問題的出現，究其原因主要是立法滯后，當然也有操作方面的問題。 筆者從以下幾方面探討并提出相關對策建議。

　　1.出臺專門法規

　　除了立法滯后問題外，多頭監管、擴大范圍、職責交叉等問題或多或少涉及立法。 因此，首要的對策建議就是出臺專門規定，提高法律效力層級，為銀行業消保監管提供明確而有操作性的依據。 從我國立法體制來看，目前最可行的方法是由國務院出臺專門行政法規。 建議出臺的專門行政法規注意以下幾點：

　　一是明確出臺法規依據。 《消費者權益保護法》中第二條“本法未作規定的，受其他有關法律、法規保護”、第三條“本法未作規定的，應當遵守其他有關法律、法規”的規定，建議在專門行政法規中明確制定“其他有關法律、法規”。

　　二是界定“消費者”的范圍。 《消費者權益保護法》提到，“消費者”與“生活消費需要”有關并享有“人身、財產安全不受損害”的權利。 因為只有個人(自然人)存在生活消費和人身權利，所以建議制定的專門行政法規應當明確將銀行業消費者限定為個人(自然人)，不能將非個人(自然人)納入銀行業消費者范疇。

　　三是細化有關法律規定。 建議一方面明確規定銀行業消保監管部門屬于《消費者權益保護法》中的“監管機構”，另一方面對“生活消費”作出擴張性細化，明確規定個人(自然人)購買理財產品等投資屬于“生活消費”。 同時，還應就銀行業消保的專業性、無形性、復雜性等特征作出有針對性的規定，提高監管規定的可操作性。

　　四是限定監管業務范圍。 建議明確將銀行業消保監管業務范圍限定為與銀行提供的金融產品、服務有關的業務，不得對諸如網點空調安裝等雖與銀行有關但不屬于銀行金融產品、服務的事項進行監管‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　五是統一監管職能部門。 銀保監會及其分支機構是銀行業的主要監管部門，建議明確規定由銀保監會及其分支機構承擔銀行業消保監管職責，市場監督管理部門等不再以自身名義承擔銀行業消保監管職責，從而解決多頭監管和職責交叉問題。

　　2.統一監管尺度

　　統一監管尺度既可以維護監管部門權威，也可以避免銀行業對多種監管標準無所適從的問題。 當然，統一監管尺度需要過程，不可能立即實現，即使將來立法統一了銀行業消保工作監管職能部門，亦存在此問題，因此建議先易后難、分步實施。

　　一是從本監管部門系統做起，以省為單位統一各個地市分支機構之間的監管尺度，待積累經驗后再統一各省之間的監管尺度。 二是從統一常見業務(比如個人貸款)的監管尺度做起，逐步擴展到統一非常見業務的監管尺度。 三是從某一個或者幾個銀行機構做起，待積累經驗后逐步擴展到所有銀行機構。 四是上級機構對下級機構的監管尺度進行審查，對檢查發現的問題作出最終認定，并將最后認定結果發布所轄區域供統一適用，避免出現各分支機構之間認定不一致的問題。 五是在立法統一銀行業消保監管職能部門之前，各個監管部門之間要加強協作，做到信息共享，盡可能避免在同一問題上出現監管尺度不統一的情形。 若有可能，各監管部門可聯合制定相互適用的監管標準。

　　3.豐富監管手段

　　一是轉變監管思路，由事后監管變為事前監管與事中監管、事后監管并重。 二是將銀行業消保監管融入到監管部門各個條線，形成監管部門消保條線牽頭、各條線齊抓共管的機制。 三是強化對消費者投訴的鑒別，堅決杜絕消費者無理或者非法訴求，對于難以鑒別的，要引導消費者通過調解、訴訟等途徑來解決。 四是對監管中發現銀行上級機構甚至總行研究、設計或者制定的金融產品、金融服務或者格式合同存在的消保問題，監管部門應“追本溯源”，將問題逐級上報至與銀行上級機構或者總行同級的本系統機構，由其發出整改要求，以從根源上解決問題。 五是加強科技研發，努力實現與銀行業消保工作信息系統的聯通，及時掌握銀行業消保工作開展情況。 六是全面建立糾紛調解處理機制，在銀行業之外聘請調解員，通過調解處理銀行與消費者之間糾紛，盡可能避免糾紛升級。

　　4.建立聯合機制

　　在專門行政法規出臺或者解決多頭監管問題前，可考慮建立由各個監管部門共同參與的聯合機制，作為解決多頭監管、尺度不一和職能交叉等問題的有效措施。 近年來，人民銀行、銀保監會、銀行業協會等已嘗試聯合機制，組織各銀行向廣大消費者宣傳金融知識，即聯合發文，統一部署。 建議監管部門擴大聯合監管范圍，在檢查、考評等方面也嘗試構建監管的聯合機制。

　　作者：陳福錄