[摘　要]　城鄉融合發展的目標是實現農業現代化、農村城鎮化和農民市民化‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 進一步推進遼寧省的新型城市化建設，對促進遼寧省健全城鄉融合發展機制，率先實現“二〇三五年遠景目標”具有重大意義。 本文分析了遼寧省新型城鎮化建設中出現的問題，在此基礎上提出：大力弘揚法治精神，積極出臺相關地方法律法規，依法管理新型城鎮化建設; 以嚴謹的科學態度制定城鄉協調發展規劃，按規劃和標準實施新型城市化建設; 積極學習借鑒發達國家和地區城鎮化建設經驗，有序推進新型城市化建設; 通過郊區居民城市化、鄉村合并促進人口、市場、產業聚集; 實現人口全域型自由流動，實現城鄉公共資源共享，促進人的全面發展、全體人民共同富裕等對策建議。

　　[關鍵詞]　城鄉融合發展; 鄉村振興; 新型城鎮化

　　一、引言

　　在習總書記提出的“四個全面”戰略布局中，全面建成小康社會是新時期黨和國家各項工作的總目標。 十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議、中央扶貧開發工作會議、中央農村工作會議、《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》等一系列文件指出：積極穩妥扎實有序推進以人為核心的新型城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。 [1]

　　城鄉發展論文： 城鄉融合發展規劃中的生態城鄉規劃設計

　　《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》進一步指出：新型城鎮化是現代化的必由之路，是最大的內需潛力所在，是經濟發展的重要動力，也是一項重要的民生工程。 [2]《“十四五”規劃建議》也指出，“基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，建成現代化經濟體系”是2035年的遠景目標之一。 [3]

　　新型城鎮化是衡量城鄉融合發展的重要指標，改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化得到了巨大發展。 據資料顯示，1978-2019年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到8.5億多人,城鎮化率從17.92%提升到60.60%; 城市數量從193個增加到672個，建制鎮的數量從2176個增加到21297個。 2019年底，戶籍人口城鎮化率、常住人口城鎮化率分別提高到44.38%、60.60%。 [4]2019年，遼寧城鎮人口數量達2963.9萬人，占常住人口的比重為68.11%; 鄉村人口1387.8萬人，占31.89%。 城鎮化率達到了68.11%,高于全國平均水平7.51個百分點,在各省份的排名中，遼寧省城鎮化率位于全國省份第七位。 [5]

　　目前，遼寧省的中心城市、城市群輻射帶動作用已顯著增強，《中共遼寧省委關于制定遼寧省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》也提出了“實現區域內各類要素合理流動和高效集聚，形成以沈陽、大連“雙核”為牽引的“一圈一帶兩區”區域協調發展格局，達成新時代遼寧全面振興全方位振興”的目標。 [6]為了進一步加快遼寧省城鄉融合發展，加快新型城鎮化建設，本文擬對遼寧省城鎮化發展中的問題進行梳理分析并提出對策。

　　二、遼寧省城鎮化發展中的問題及分析

　　(一)與發達國家和發達地區相比城鎮化率有待進一步提高

　　城鎮化率的提高、服務和資源分配的集中，使碳足跡減少，為東北地區等老工業基地振興創造條件。 發達國家城市化率平均在80%左右,東北亞區域內日本(91%)、韓國(81%)、俄羅斯(75%)以及我國的上海(88.1%)、北京(86.6%)、天津(83.5%)、廣東(71.4%)等地的城市化率均高于遼寧，[7]由此可見，遼寧省城市化率尚有較大的提升空間。

　　(二)各地區城鎮化水平差距較大，城鎮化質量不高

　　從整體來看，遼寧省的城鎮化率較高，但各地區發展狀況差距較大。 截止2019年，沈陽人口城鎮化率為81.0%，高于全省平均值(68.1%)12.9個百分點，城鎮化率最低的朝陽市，城鎮化率只有24.3%，兩市城鎮化率相差了35.19個百分點。 [8]

　　城市化質量一般從人口就業、經濟發展、城市建設、社會發展、居民生活、生態環境六個方面考察。 從城鎮人口、空間形態標準來看，遼寧省整體上已進入到初級城市型社會,走在全國前列; 但從生活方式、社會文化和城鄉協調標準看，目前離城市型社會的要求還有差距，城鎮化質量并沒有與城鎮化水平同步提高。

　　基于2003-2016年中國286個地級及以上城市的新型城市化質量聚類分析結果，雖然遼寧省城鎮化率在2016年末已達到了67.37%，但新型城市化質量排名卻不理想。 就城市化質量來看，沈陽、大連與天津、杭州等24個城市屬于新型城市化質量中等城市，盤錦、鞍山與太原、開封等103個城市屬于新型城市化質量一般城市，營口、撫順與汕頭、酒泉等155個城市則屬于新型城市化質量較差城市。 [9]從城鎮化質量來看,遼寧省還存在速度快、城鄉居民生活水平差距大，質量低、發展不協調等問題。 [10]

　　(三)城市化過程過分依賴地產業的發展，可持續性發展動力不足

　　北京大學經濟學院的相關研究成果指出：中國過去15年，地方財政的財政波動主要原因是土地出讓金的波動。 在許多地方，土地出讓金收入已占地方財政收入的三分之一左右，個別地方的土地出讓金收入最高時可占總財政收入的六成。 這種以大規模招商引資、房地產開發、新城新區的建設，以及土地金融大規模融資驅動的粗放型城市化模式，在進入經濟新常態之后出現了各種問題：一方面，“有限”的土地對于地方來說意味著有限的出讓金財政，土地依賴度較強的城市財政就會出現困難; 另一方面，由地產商主導的城市化建設，帶來的是無序的開發和不可持續的繁榮。

　　從總量上看，遼寧省公共財政收入從2011-2013年呈上升趨勢，自2014年下降，在2015年甚至出現了斷崖式下降，2015年以后雖然有所提升，但是與之前差距仍然較大，2016-2019年開始呈逐步上升趨勢。 [8]從增速上來看，2011-2017年的增速有所下降，在2014年和2015年出現了負增長。 財政收入銳減背后是遼寧當地企業嚴峻的經營形勢，地產收入的回落和當地上市公司的負債與利潤情況則是這一困境的真實寫照。

　　(四)人口老齡化程度較高，城鄉教育失衡，人口素質有待提高

　　截至2018年末,遼寧省總人口為4191.9萬人,60歲以上老年人口1038.4萬人,占遼寧省總人口的24.8%,對比全國60歲以上老年人口17.9%的比重,高出6.9%。 從各市老年人口數量上看，沈陽市、大連市超過百萬，分別達到187.9萬人和155.3萬人; 其中大連、丹東、鞍山人口老齡化程度居前三位，分別為26.0%、22.9%、22.3%; [8]與大連市同屬于新型城市化質量中等城市的天津、杭州老齡化程度分別為24.0%、[11]22.5%，[12]與丹東、鞍山同屬于新型城市化質量一般城市的重慶、哈爾濱老齡化程度分別為17.9%、[13]18.1%。 [14]由此可見，遼寧省已步入深度老齡化社會。

　　2019年各類學校在校生占遼寧省全省人口14.8%，大學生占全省總數的25.9%，普通高等教育在校人數在人口規模均落后于廣東(205.4萬)、[15]江蘇(208.9萬)。 [16]在驅動社會經濟發展可支配資源中，人力資源是最具能動性和能量爆發力的，遼寧省人口老齡化速度過快及人口素質不高制約了城鎮化的發展。

　　三、新型城鎮化的發展對策

　　(一)出臺相關法律，用法治規范引導新型城市化建設

　　“法制中國”是中共十八大和十八屆三中全會的重大戰略部署，全面依法治國是全面建成小康社會的重要內容，同時又為全面建成小康社會提供法治保障。 遼寧新型城市化建設要在國家政策和法律的框架下，強化地方性立法，從而保證新型城市化建設有法可依，并按計劃要求穩步推進。

　　比如為了保證城市綠地、義務教育用地、居民活動用地和停車場用地等，可以效仿城市化發達的國家出臺《城市計劃法》《新住宅街區開發法》《生產綠地法》《義務教育用地法》等。 通過立法使全省新型城市化建設在保持地方特色的基礎上規范統一，保證各地區在執行中不走樣、不越軌，率先走“法治遼寧下的新型城市化”建設之路。

　　(二)在全省統一規劃的基礎上，制定詳細的城鎮化建設計劃和城鎮化標準

　　《遼寧省新型城鎮化規劃(2015-2020年)》明確了遼寧省未來推進新型城鎮化的總體目標和主要任務，是探索符合遼寧省實際的新型城鎮化道路，進一步提高全省城鎮化質量和水平而制定的綱領性文件。 為了確保規劃目標的順利實現，省級政府及各縣級以上行政單位都應以此制定詳細的新型城市化建設實施計劃和保障計劃，并通過季度、年度匯報檢查或約談、催告等形式加強監督管理。

　　此外，在各級政府制定的城鎮化建設計劃中，建設標準要有分級且具體明確。 各地區的實施計劃要有的放矢，突出地方優勢。 對與居民日常生活密切相關的教育、交通、購物、醫療、消防、急救、垃圾處理、排污、供水供電等都有相應規定，并且在稅收、地方權限、財政補貼等方面都要設立相應的標準。 這樣使全省在多樣性中達到統一，從而確保各地不縮水、按計劃保質保量實現城鎮化目標。

　　(三)全面推進以人為本的城鎮化，使全省人口平等享受社會經濟發展紅利

　　遼寧省人口城市化一方面是向大城市中心城市的聚集，另一方面向縣城和小城鎮聚集就地城市化。 無論哪種形式以人為本的城鎮化是問題的關鍵。 全面取消農業人口，通過居住證制度實現人口自由流動。 戶籍制度改革的終極目標不是實現農村遷移人口的市民化，而是打破城鄉居民的限制，讓農民和市民一樣身份平等、待遇相同，同步進入小康社會‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 《遼寧省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的意見》遼政發〔2015〕18號及《遼寧省人民政府關于支持農業轉移人口市民化若干財政政策的實施意見》遼政發〔2016〕78號等文件為引導農村人口向城鎮轉移，促進農業轉移人口有序實現市民化，建立健全支持農業轉移人口市民化財政政策體系提供了政策依據及實施措施。

　　新型城鎮化就是更大的包容，包容也是城市文化的核心內涵。 在現有政策基礎上應該更進一步，普遍取消農業戶口，全面實現居住證制度，徹底打破城鄉之間、城市與城市的壁壘，實現全省人口的自由流動，使全省人民共享發展紅利，自覺主動地參與新型城鎮化的建設。

　　(四)統籌城鄉教育資源，全面提高人力資源質量

　　美國經濟學家羅默和盧卡斯(1965)的新經濟增長理論指出，知識積累是經濟增長的一個內生的獨立因素，知識可以提高投資效益，特殊的、專業化的、表現為勞動者技能的人力資本才是經濟增長的真正源泉。 21世紀信息技術的快速發展推動人類社會進入知識經濟時代。 知識經濟時代背景下，知識是一個重要的生產要素，一個國家、一個地區、一個企業的最大優勢就是人才優勢。 高質量人力資源是新型城市化建設和發展的基礎。 大力引進專業性強、素質高的高水平人才，增加高等教育的投入資本，為高新技術產業輸入新鮮血液，提供優秀人才支撐與儲備，全面提高人口質量，促進地區間經濟的發展。 [17]

　　與此同時，從農民到居民，不但要消除就業、醫療、養老這些基本公共服務差別,更要讓農民接受機會均等的教育，新型城鎮化的本質是農村居民向城市生活方式的轉變。 從日本的經驗來看，高素質的農村流入人口不但為城市輸送了高質量的勞動力，促進當地經濟的快速發展，也能很快融入城市生活。

　　《教育法》第9條規定“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。 農民自身及其子女也渴望受到良好的教育，因此，全省若能做到城市農村一盤棋，統一配套中小學校，統一調配師資，中小學教師每5年在市級區域內輪換，則既保證了教育的公平性，又保證了教學質量，遼寧省的人口素質就會得到全面的提升。

　　(五)城鎮化與工業化相互促進，帶動信息化和農業現代化，促進四化同步發展

　　城鎮化是伴隨著工業對勞動力吸收能力和農業生產率的同步提高而發生的經濟演化過程,是經濟發展到一定階段,基于人們對新生產生活方式的向往,工業化追求適度規模經營自然產生的經濟變遷過程,第二、第三產業的發展和農業現代化是城鎮化的根本動力。

　　遼寧省城市化快速發展的時期，也是傳統農業改造加速、走創新特色農業現代化道路的關鍵時期。 從發達國家城市化發展和傳統農業向現代農業轉變的過程來看，城市化必然要實現傳統農業向現代農業的轉變，同時，現代農業的發展路徑和方向是公司化、專業化、一體化和信息化。 現代農業與城鎮化具有很高的耦合性，兩者相輔相成，互相促進。 堅持以產業、就業帶動城市化發展的原則，在農業生產公司化過程中，選擇有種植經驗或農產品銷售經驗的公司及采取農民入股參與經營等形式，以確保失地農民的就業和收益及農業的可持續發展。

　　四、結論

　　遼寧省的城鄉融合發展已進入新發展階段，其中城鎮化也有由單一的規模拓展向多功能、品質優化、生態和諧、城鄉融合等可持續發展方向轉型，從發展趨勢來看，農村城鎮化和農民市民化仍然是推進城鄉融合發展的主要抓手。 然而，在新發展時期仍面臨城鎮化內涵有待提升,人口老齡化、產業動力不足等問題，因此，要基于完善的立法、科學的規劃、人才的優化、產業現代化等措施，促進遼寧省的城鄉融合的發展。

　　[參考文獻]

　　[1]國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)[EB/OL].(2014-03-16).中國政府網.http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.

　　[2]國務院.國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見(國發〔2016〕8號)[A].2016-02-18.

　　作者：孫文選 ， 黃一帆