【摘要】2020年3月,牛津大學推出“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”。這一系統由牛津大學布拉瓦尼克政府學院發起,是全球首個實時追蹤和比較世界各國政府應對新冠肺炎疫情發展所做出的各項響應政策的工具。“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”通過追蹤政策措施力度維護國際公共產品的作用,幫助各國決策者和公民以一種透明的、可比的方式了解政府應對措施的及時性和穩健性,并促進各國相互借鑒學習,體現了國際合作和循證決策精神,產生了廣泛的積極影響,對于公共管理實踐具有啟發和借鑒意義。

　　【關鍵詞】牛津COVID-19政府響應追蹤系統;政策力度;公共產品;循證決策

　　新冠肺炎疫情暴發以來,各國研究團隊發揮專長,開發了疫情追蹤地圖、專門新聞通道、辟謠平臺、新冠疫苗研發追蹤等工具①,共同抗疫。牛津大學布拉瓦尼克政府學院的研究人員則另辟蹊徑,于2020年3月25日發起“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”(TheOxfordCOVID-19GovernmentResponseTracker,OxCGRT)。作為全球首個實時追蹤和比較世界各國政府應對新冠肺炎疫情暴發所做出的政策反應的工具(UniversityofOxford,2020),該系統向全球公開提供追蹤分析結果,并將在整個COVID-19危機期間持續更新。

　　公共管理論文范例：行為公共管理研究中的實驗方法:類型與應用

　　截至2020年12月,“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”已系統地收集了190多個國家及地區的數據,追蹤了約190個國家及地區政府針對新冠肺炎疫情所采取的各種響應對策和疫情發展態勢的信息數據,以反映各國政府應對疫情的行動水平(Haleetal.,2020a)。這些數據還將用于評定“開放風險指數”(RiskofOpennessIndex),該指數旨在幫助各國政府了解在當前疫情形勢下“開放”經濟及社會活動是否安全(BlavatnikSchoolofGovernment,2020)。

　　本文從實踐視野的角度,簡要介紹“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”研究工具及其思路來源,解析其《各國政府應對新冠疫情響應差異》最新(2020年12月第10版)階段性報告(Haleetal.,2020b);論述項目影響與積極意義,探討這種政府響應追蹤系統對公共管理實踐的啟示與借鑒意義。

　　一、“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”研究工具介紹

　　自新冠肺炎疫情在全球范圍傳播以來,各國政府均采取了一系列應對措施,包括學校停課、旅行限制、禁止公共集會以及其他干預措施,以制造社交距離或增加公共衛生保障。但是,各國政府采取的措施及應對速度有很大差異,引起了廣泛討論。決策者和公眾普遍關心應采取何種力度的舉措,而公共衛生專家則實時關注政府應對措施有效與否。隨著疫情的不斷發展和各國政府應對措施的激增與調整,決策者們迫切需要最及時的政策信息以了解各種措施的有效性,而各國政府對于某些措施的嚴格程度/力度(stringency)決策往往是在與其他問題的種種權衡取舍下做出的。

　　“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”(OxCGRT)通過開發的一套標準化指標體系,以嚴謹和可比的方式反映各國政府應對疫情的響應速度和力度,從而探討政府響應速度加快以及力度上升是否影響(降低)感染率,即政府對策嚴格程度與疫情發展的某種相關性,以了解政府應對疫情的政策演變態勢。該追蹤系統試圖回答兩個主要問題(Hale,2020a)①:其一,政府響應措施有何效果及影響?這些影響在不同的人口、國家和社會經濟文化背景下有何差異?

　　其二,是什么導致不同國家及地區政府采取不同的響應對策?可見,“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”是一項助力世界抗擊此次全球大流疫的努力。“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”收集有關政府響應措施20項指標(表1)的公開信息:8項政策指標(C1—C8)記錄了關于遏制和關閉政策措施的信息,如學校關閉和行動限制;4項指標(E1—E4)記錄了經濟政策措施的信息,如向公民提供收入支助或提供外國援助;7項指標(H1—H7)記錄了衛生系統政策措施的信息,如COVID-19及時檢測措施或醫療保健的緊急投資;1項指標(M1)記錄了其他(miscellaneous)政策信息。

　　20項指標的數據匯總為4個綜合指數:政府總體應對指數,記錄政府應對情況及其相關的所有指標在疫情發展過程中強弱變化情況;防護和健康指數,記錄將封鎖限制和關閉措施與病毒檢測及接觸者追蹤、醫療保健短期投資以及疫苗投資等措施相結合的綜合指數;經濟支持指數,記錄對民眾收入支助和債務減免等措施;封鎖力度指數,記錄主要限制人們行為的封鎖政策的嚴格程度。

　　這4個綜合指數變量被賦予0~100的數值,以反映政府對有關議題的行動力度水平(Haleetal.,2020b)。這20項指標即按4類措施編碼,大部分政策措施以序數變量記錄,少數指標(如財務指標E3、E4、H4、H5)以連續變量(數值化)記錄。指標被進一步分類為“目標地區”(即它們只適用于地理上集中的地區)或“整體地區”(即它們適用于整個司法管轄區全境)。此外,研究團隊表示,“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”從最初(2020年3月)的11項指標,不斷擴展到目前的4類共20項指標。隨著疫情的發展,在未來的持續更新版本中可能會包含更多指標,或對當前的指標體系進行細化。

　　此外,“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”不僅做了“目標地區”和“整體地區”的區分,還追蹤了國家級以下(sub-national)層面的政策力度。“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”包括世界上幾乎所有國家(及地區)的行政級別政策數據,還包括選定國家(目前是巴西、美國、英國)的國家級以下政策數據(巴西包括所有州、聯邦區、州首府的政策數據;美國包括所有州加上華盛頓特區的政策數據;英國包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭4個行政區域的政策數據)。

　　來源于“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”報告(Haleetal.,2020b),展示了市(city)、州(state)、國家(nation)三個層級政府的措施及其對控制疫情影響之間的相互關聯。正因為“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”追蹤了不同級別政府的政策力度,它的數據具有3種使用價值:第一,描述所有與給定司法管轄區相關的政府響應;第二,描述選定層級和較低層級的政府制定的響應政策;第三,比較不同層級的政府響應的差異。

　　二、“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”基于氣候變化研究的思路來源及概念比喻如果看到此項研究在本質上所關注的是政策措施力度與全球公共衛生這個公共產品(publicgoods)(以其特征指數為變量2)的相關性,為政府提升治理能力提供政策比較信息,則不難看出“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”與學界對全球應對氣候變化行動的某類政策研究“異曲同工”。

　　而項目牽頭人托馬斯·霍爾正是在全球氣候治理領域探索并實踐通過追蹤各國氣候行動強度對各國減排效果的影響,從而為決策者提供可比較、可借鑒的氣候政策信息的先驅者。①應對氣候變化行動包括國家主體的行動和非國家與次國家主體的行動。近年來,在跨國氣候政策及行動比較研究不斷發展的背景下,國際政策研究者通過追蹤各國政府官方發布的應對氣候變化的各種政策措施,以及通過NAZCA②平臺追蹤非國家和次國家行為體的氣候行動,并將各類政策及措施的強度進行匯總比較,則可分析或預測各國應對氣候變化的政策措施強度與減排潛力的關聯,幫助政府進行減排行動循證決策(evidence-basedpolicymaking)。

　　三、跨國跨時間量度的政府響應措施力度比較分析

　　“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”研究團隊發布的《各國政府應對新冠疫情響應差異》報告(Haleetal.,2020b)中展示了世界190多國政府響應措施力度的平均走勢、世界各國政府措施力度差異圖、六國政府響應對比圖等主要信息,由于政策效果對比正是“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”的初衷和價值所在,本文選取報告第1版和第10版中的六國政府響應對比圖作簡要點評。牛津研究團隊結合世界衛生組織(WHO)的數據,在六國政府響應對比圖中對從首次病例報告以來確診病例的增長(縱向線)與一國政府響應力度指數(橫向線)的變化進行了六國比較。

　　中國在疫情發展最初期對病毒有一個發現和認知的過程(在最初階段未識別,這與中國國內首次發布的“肺炎疫情公開信息”即通報了多例案例吻合)。在病毒早期識別階段,中國處于抗擊新冠肺炎疫情最前線,從首次公開“已有多例確診病例”到確診病例增至100,僅有約兩周時間。此后中國政府迅速采取了抗疫措施,各項應對措施多管齊下,且政府響應措施綜合力度指數驟然提升至較嚴格水平[60~80],這個過程僅在約一周的時間內完成。

　　四、項目影響與積極意義

　　“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”在全球公共衛生危機期間啟動,研究項目從牛津大學布拉瓦尼克政府學院的學生及校友作為研究及數據支撐團隊班底開始,不斷壯大為由數十人規模的高級研究員團隊領導,由來自世界各地的數百人規模的數據收集志愿者團隊負責追蹤并記錄各國政府響應措施數據,成為全球首個實時追蹤和比較世界各國政府應對新冠肺炎疫情所做出的政策反應的工具,對助力世界抗擊此次大流疫具有積極意義。OxCGRT研究項目的成功開展也得益于牛津大學布拉瓦尼克政府學院作為全球學院(globalschool)在應對全球重大挑戰的全球治理問題上的長期科研積累和優勢。截至目前,“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”已被世界衛生組織(WHO)、國際貨幣基金組織(IMF)、聯合國教科文組織(UNESCO)、聯合國兒童基金會(UNICEF)、經濟合作與發展組織(OECD)等國際組織以及美國疾控中心(USCDC)、英國內閣辦公廳(UKCabinetOffice)、英國內政部(UKHomeOffice)等機構參考、引用或推薦,產生了廣泛的國際影響(BlavatnikSchoolofGovernment,2020)。

　　五、結語:

　　啟示與借鑒“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”是一個在突發全球公共衛生危機下,以跨國、跨時間量度方法進行系統性的追蹤,并評估各國政府應對措施嚴格程度對維護國際公共產品作用的實用性政策研究,向世界提供了在全球危機下了解和比較各國政府應對措施的及時性和穩健性、并促進各國相互學習借鑒的機會。“牛津COVID-19政府響應追蹤系統”對于公共管理實踐具有啟發和借鑒意義。

　　第一,政府是提供或維護公共產品的重要行動者,在國際公共產品受到威脅時,政府的決心、在何時采取措施、采取措施的力度和速度對維護國際公共產品的作用有重要影響,而其穩健性可以通過實時追蹤各國政府行動進行跨國、跨時間量度的比較。第二,在國際公共產品受到突發性沖擊時,世界大國之間的互信合作與學習對于維護國際公共產品至關重要,避免政治化地對待全球沖擊問題所引發的惡果(恩蓋爾·伍茲,2020)。第三,各國政府在維護國際公共產品(如本次疫情下的全球公共衛生)時應本著公正、公開、透明的原則,這客觀上也為政策追蹤比較研究提供了客觀真實的數據,有利于產生具有公共產品社會性意義的國際政策經驗知識,總結世界范圍內各國政策措施比較的統計意義。

　　參考文獻

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　　林奈莉:西方改革難效率低能不能學中國?[EB/OL].https://oversea.huanqiu.com/article/9CaKrnKowL8.

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　　The“contactbudget”:AclimatemetaphortomakesenseofCOVID-19restrictions[EB/OL].http://blogs.bsg.ox.ac.uk/2020/10/29/thecontact-budget-a-climate-metaphor-to-make-sense-of-covid-19-restrictions/.

　　作者：張彥著