[摘要]2009—2015年，東盟海洋合作逐步“安全化”，自2015年底以來則走向“去安全化”，其間東盟面臨諸多困難和挑戰‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 東盟在海洋合作上的進展，是其對大國圍繞區域海洋問題展開的地緣戰略競爭以及隨之而來的內部分歧所作的回應‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 當中國在東南亞海洋問題上的影響力擴大、東盟內部出現分裂的可能性時，東盟通過將海洋合作“安全化”來提升海洋相關議程的優先性，從而確保東盟在這一問題上的中心地位，同時在不過度刺激中國的前提下支持美國在區域合作機制中制衡中國的影響力。 而當中美戰略競爭進一步升級，東盟面臨“選邊站”和被邊緣化的壓力時，它又通過對海洋合作“去安全化”來引導海洋合作議程向發展問題轉向，在緩和區域戰略競爭環境的基礎上引導大國回歸東盟的平臺來商議地區海洋問題。

　　[關鍵詞]東盟; 海洋合作; 海洋安全; 安全化; 中美戰略競爭; 南海問題

　　引　言

　　在過去很長一段時間，海洋合作并不是東南亞區域合作議程中的內容，東盟國家出于主權的敏感性長期回避在區域層面談論相關問題。 2009年，東盟首次提出推動區域層面的海洋合作，相關內容隨之被寫入各類區域合作文本，并開始明確以海洋安全為核心的合作議程，相應的合作機制也逐漸形成， “安全化” 趨勢明顯。 然而這一過程到2015年底發生了變化。

　　此后，東盟對海洋合作的內容做出了進一步調整，它的安全性質被弱化，同時發展議程的重要性凸顯。 “去安全化”又成為這一時期東盟海洋合作的主要特征。 為什么東盟從2009年開始推進區域層面海洋合作的“安全化”? 為什么這一趨勢在2015年底以來又發生了一定程度的逆轉? 其背后的動因是什么? 這些就是本文致力于回答的問題。

　　相關各方參與或推動海洋問題國際合作的戰略意圖③。 這些研究盡管已經取得了一定的成果，但也存在著明顯的欠缺，尤其表現在對東盟自身的能動性以及東盟層面海洋合作發展變化動態的關注較少。 近年來東盟在海洋合作問題上作出了重要的政策調整，尋求通過議程設置抵消或緩解大國競爭對地區秩序的沖擊。 本文對東盟在海洋合作問題上的進展及其背后動因的研究不僅能夠彌補現有文獻的不足，也具有一定的現實意義。

　　本文將主要運用文本分析的方法，考察東盟在其主導的區域合作進程中如何界定“海洋合作”與“海洋安全” 的含義和范圍。 東盟每年召開的各級別和范圍的會議繁多，本文將集中選取三類文本： (1) 東盟區域層面的整體規劃，如《東盟政治—安全共同體藍圖》、《東盟政治—安全共同體藍圖2025》和《東盟印太展望》(ASEAN Outlookonthe Indo Pacific); (2) 東盟主導的最高級別區域合作會議——東亞峰會——的主席聲明; (3) 圍繞安全與防務議題的多邊部長級論壇——東盟國防部長會議(ADMM)及擴大會議(ADMM Plus)——的主席聲明。

　　本文將首先梳理東南亞面臨的主要海洋問題以及海洋合作的歷史，接著探討東盟海洋合作在2009—2015年間逐步“安全化”和自2015年底以來走向“去安全化”的過程和動因，然后討論東盟在推進海洋合作時所面臨的困境和挑戰。

　　一　東南亞的“海洋合作”與“海洋安全”

　　盡管海洋對東南亞地區的經濟發展和政治穩定至關重要，但是長期以來東南亞國家間及其與對話伙伴國之間官方層面機制化的海洋合作成果卻十分有限。 1999年，日本在“東盟+3” 峰會上提出建設海上維和力量以打擊海盜的倡議，但是很快因為中國的擔心而流產①; 2001年，日本推動達成了《亞洲打擊海盜和武裝劫持船只區域合作協議》，但是馬來西亞和印尼拒絕批準這一協議，擔心設在新加坡的信息共享中心發布對自己不公正的報告②; 2002年，由于“南海行為準則”(COC)談判中東盟內部的分歧以及聲索國與中國立場的差異，東盟與中國僅僅簽署了作為“準則” 替代版的、沒有約束力的《南海各方行為宣言》(DOC)③。

　　在2009年之前，東盟就區域海洋問題協商并達成的成果只有1992年的《東盟關于南中國海宣言》以及2002年與中國簽署的《南海各方行為宣言》; 而區域內唯一得到落實的海洋合作機制也局限在次區域層面印尼、馬來西亞和新加坡三個馬六甲海峽沿岸國家于2004年發起的、以打擊海盜為目標的馬六甲巡航行動。 這一行動后來拓展為海上“協作”巡航、“空中之眼” 聯合空中巡航和情報交換三個部分，泰國于2008年正式加入。 除此以外，在2009年之前東南亞區域層面的海洋合作進展緩慢。

　　這一情況在2009年以后發生了變化。 東盟不僅成為區域海洋合作的積極倡議者，并且合作也取得了實質性進展。 2009年，東盟發布《東盟政治—安全共同體藍圖》，明確提出推動東盟區域層面的“海洋合作”①; 2011年，第六屆東亞峰會將“海洋合作” 納入議程，并在此后不斷拓展合作的內容和含義②; 2015年，《東盟政治—安全共同體藍圖2025》在推動“海洋合作”基礎上強調要加強“海洋安全”③; 同一時期的ADMM和ADMM Plus文件進一步對“海洋安全” 作出了闡釋④; 2019年，東盟公布《東盟印太展望》，其中更是將海洋合作、互聯互通和可持續發展作為東盟合作的優先領域⑤。

　　2009年以來，東盟除了在議題設置上越來越多地關注海洋合作和海洋安全問題外，也逐漸開始將有關海洋問題的合作機制化，設立了一系列論壇與合作渠道鼓勵成員國及對話伙伴國就相關議題展開討論。 例如，從2009年開始每年召開東盟地區論壇閉會期間海洋安全會議，2010年和2012年先后創立了1.5軌的年度東盟海洋論壇和包括八個對話伙伴國的東盟海洋擴大論壇，并且在2011年建立了東盟防長擴大會議海洋安全問題專家工作組。 盡管還沒有一個專門負責海洋事務的部門，但東盟內部有10個海洋相關議題分別在12個東盟的下屬平臺討論，海洋合作的機制化程度較過去有了很大的提升⑥。

　　此外，2011年7月，東盟在外長會議上提議重啟“南海行為準則” 的談判，并在2013年正式與中國啟動第二輪談判。 2017年，雙方達成關于“南海行為準則”的框架⑦，并于2019年8月提前完成了“準則” 單一磋商文本草案的第一輪審讀。 這也標志著在極具爭議的南海問題上，東盟與中國的合作取得了實質性進展。

　　考慮到海洋議題的重要性和敏感性，2009年以來東盟區域層面海洋合作的進展可能反映了東盟對一系列內部和外部變化的感知和反饋。 考察這一變化及其背后的邏輯有助于我們更好地理解東盟區域合作的發展趨勢以及東盟在“大變局”中的應對，同時也為區域海洋合作的進一步發展創造條件。

　　二　從“海洋合作”到“海洋安全”：東盟海洋合作的“安全化”(2009—2015年)

　　哥本哈根學派認為， “沒有什么既定的安全，當一個事物被視為安全問題，它就是安全問題”，而一旦一個事物成為安全問題，它就“應當被高層決策者優先于其他問題予以考慮及果斷地處理”①。 2009—2015年期間，東南亞的海洋問題經歷了一個“安全化” 的過程，不僅海洋合作開始突出其安全意義，而且原先被置于打擊跨國犯罪、交通運輸合作、生態和環境保護等框架下討論的次級治理議題同領土主權等傳統安全問題一道被整合成了在東盟部長甚至首腦會晤時商討、有防務部門參與的獨立議題，即海洋安全議題。 相應地，東盟和跨區域層面也產生了一系列圍繞著海洋安全的合作機制。 那么，這一“安全化” 的過程是如何發生的? 又意味著什么呢?

　　(一)東盟海洋合作的“安全化”

　　誠如上文所述，盡管海洋問題對東南亞至關重要，但海洋合作長期以來不是區域層面合作的專門領域，這一現象直到2009年才有所改變。 伴隨著海洋合作問題被正式納入東盟的發展規劃，海洋合作的范圍、內容和重點也隨之發生變化。 在一段時期內，我們看到海洋合作的安全內涵被不斷地強調，議題的層級提升到了部長甚至首腦級，防務部門也開始參與其中。

　　然而，在2015年發布的《東盟政治—安全共同體藍圖2025》中，東盟提出要通過加強東盟領導的機制和采納國際通行的海洋規范和原則來強化區域內外的“海洋安全”，推進“海洋合作”。 第一，維持南海的和平、繁榮與合作; 第二，推動海洋合作以全面解決包括打擊海盜與海上武裝劫持、保護海洋環境、打擊跨國犯罪、加強海洋安保和搜救方面的合作，加強與外部力量合作以打擊影響東盟成員國國民的區域外海盜事件; 第三，依據相關國際法，確保和平、安全、自由和不受阻礙的國際航行和飛行①。 這三大領域包括屬于傳統安全的南海問題、非傳統安全合作以及被歸為海洋安保(maritimesafety) 的航行和飛行安全。 可以說，不僅“海洋安全” 被當作單獨的議題，并且“海洋合作” 也圍繞著安全展開。 此外，東盟海洋安全與合作的范圍也從東盟擴展到了東盟以外的區域。

　　另一項有意思的對比是對2011年以來歷屆東亞峰會《主席聲明》中有關海洋問題表述的考察(見表2)。 在印尼的斡旋下，2011年11月召開的第六屆東亞峰會歷史性地討論了“海洋合作” 問題‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 這也是美國首次參加東亞峰會。 在會前，中國多次暗示印尼不要在峰會上討論南海問題，而美國則表示希望將它納入議程②。 最終南海問題成為峰會的焦點議題之一，并且會后的《主席聲明》第一次提到區域國家要加強“海洋合作”③。 在“海洋合作” 的框架下， 《主席聲明》強調了反海盜、海上搜救、海洋安全、海上互聯互通、航行自由、漁業和其他領域的合作④。

　　2012年第七屆東亞峰會《主席聲明》延續了2011年的表述，但是到了2013年第八屆東亞峰會時，“海洋合作” 的框架被拓展為“海洋安全與合作”，并主要強調了安全領域和部分海洋安保(safety) 的內容，而不再包括或強調海上互聯互通、漁業和搜救等發展及相關領域的合作; 同時，南海問題的最新進展也被寫入“海洋安全與合作” 的議題之下。 2014年第九屆東亞峰會《主席聲明》保留了“海洋安全與合作”的框架，并在前一年的基礎上主要增加了“正常商業活動不受干擾”這一表述，而南海問題依然是“海洋安全與合作”的一部分。

　　從2011年“海洋合作” 寫入《主席聲明》到2013年“海洋安全” 被放在與“海洋合作”同等重要的位置并且南海問題也被納入其中，可以看出這一時期海洋問題在東亞峰會的議程中經歷了一個逐步“安全化” 的過程。 這一“安全化”既包括海洋合作的安全內容被突出強調，也包括安全議程從非傳統安全領域逐漸拓展到包含敏感的傳統安全問題。 與此同時，屬于發展議題的海上互聯互通和漁業合作等則被排除在了“海洋安全與合作”的框架之外。

　　同樣值得注意的是，從2010年起東盟也開始在ADMM Plus的框架下討論海洋問題，并發布ADMM Plus專家工作組會議關于“海洋安全” 的概念文件。 在概念文件中，不僅航行自由這一原先屬于海洋安保(safety) 的議題被納入海洋安全(se curity)的范疇，并且海盜和針對船只的武裝搶劫、海上恐怖主義、非法的毒品和武器走私、人口販賣、污染、非法捕魚、海洋環境破壞等原先屬于跨國犯罪和海洋治理的問題也成為海洋安全議題。

　　總的來說，盡管東盟對海洋安全的定義仍然存在一定程度的模糊性，但2009—2015年期間東盟海洋合作“安全化” 的趨勢表現顯著，且主要包含了三個方面的內容：首先，正如上文所顯示的，海洋合作開始集中于安全議題，并且逐漸把東盟合作中非常敏感的傳統安全問題(特別是南海問題) 納入其中，與此同時，互聯互通等發展議題的重要性被弱化。

　　其次，海洋安全與合作的討論層級迅速提升。 在過去，海洋治理、海洋安保和海洋非傳統安全議題并不是東盟部長和首腦會議的單獨議題，而是經常被置于跨國犯罪和交通運輸合作框架下，由實務部門商議協作。 但在這一時期，這些議題都被整合在海洋安全與合作的框架下，并成為東盟部長和首腦會晤的主要甚至優先議程。 最后，防務與安全部門開始加入海洋合作和海洋安全的議程中。 如果說“安全化”是這一時期海洋合作的主要特征，那么其背后的動因又是什么呢?

　　(二)“安全化”的動因

　　除了把原先不屬于安全領域的海上跨國犯罪和海洋治理議題通過話語建構的方式定義為安全問題，從而使其獲得優先討論的地位，還把由于主權敏感性或大國反對而長期避而不談的傳統安全問題納入海洋合作的框架進行商議。 這樣，不僅提高了海洋合作在東盟所有議程中的重要性，也有助于引導區域內國家以及對話伙伴國將東盟視作海洋合作領域的相關力量，并按東盟方式處理爭議。

　　盡管海洋合作的意義在2003年的《巴厘第二協約宣言》(Bali ConcordII)就已經得到東盟成員國的認可，但海洋合作正式進入區域合作議程并開始“安全化”轉向卻發生在2009—2015年間。 那么，東盟為什么要在這段時間尋求將海洋合作“安全化”呢? 這與東盟對地區戰略競爭局勢的判斷和自身發展過程中所遇到的內部分歧有關。

　　首先，東盟推動海洋合作“安全化” 是對這一時期中美兩國圍繞海洋問題所展開的區域戰略競爭的回應①。 2008年金融危機后，伴隨著中美實力差距的縮小，兩國都在一定程度上調整了各自在東南亞地區的戰略：中國改變了長期堅持的以韜光養晦、自我克制為主的地區安全戰略，轉而在處理相關領土爭議上表現出較強的原則性; 美國則推出“重返亞洲” 和“亞太再平衡” 戰略，宣布強化在區域內的安全存在，尤其是在南海問題上的利益和興趣②。 更重要的是，兩國的戰略調整都選擇了以南海問題為抓手，從而導致圍繞南海問題的區域戰略競爭呈現出新的格局。 東盟在這個時候推動海洋合作的“安全化” 正是與此有關。

　　其次，海洋合作的“安全化” 也是東盟尋求維護合作規范、避免地區走向分裂的積極努力。 伴隨著南海問題的持續發酵，東盟內部面臨著分裂的可能性。 這尤其表現在以越南和菲律賓為代表的南海主權聲索國希望通過加強與美國的安全聯系來制衡中國在區域影響力的擴大，而東盟內部的非聲索國則不愿意在這一問題上作出具體的表態。 這一分歧在2012年7月召開的東盟外長會議上集中爆發。 時任東盟輪值主席國的柬埔寨認為南海問題屬于中國與聲索國之間的雙邊事務，不應列入《聯合公報》; 而菲律賓堅持認為《聯合公報》應提及黃巖島糾紛。 最終，在柬埔寨的堅持下，東盟歷史上第一次沒有在外長會議之后發表《聯合公報》，柬埔寨也因破壞東盟統一而被各界譴責，指其受到了中國的“影響”①。

　　面對自成立以來的最嚴重困境，印尼作為東盟內部的海洋大國和重要領導力量承擔起了維護東盟合作、確保成員國統一的責任。 在該次失敗的外長會議后，印尼外長馬蒂(Marty Natalegawa)迅速在東盟各國的首都之間展開穿梭外交，試圖彌合分歧，并在很短的時間內促成東盟國家達成了“東盟關于南海問題的六點原則”(ASEANSix PointPrinciplesontheSouthChinaSea)，彌補了東盟外長會議沒能發表《聯合公報》所帶來的負面效應②。

　　通過這一事件，東盟進一步認識到在區域合作中回避敏感的海洋問題只會讓成員國根據自己的利益各自尋求安全保障，從而加劇東盟內部國家間的分歧。 而要改變這一局面，唯有發揮東盟的中心地位，在東盟的框架下對海洋問題進行議程設置和規范引導，確保海洋問題的發展不脫離東盟的軌道，也避免因海洋問題導致東盟的分裂。 “安全化”的必要性因此進一步凸顯。

　　東盟海洋合作“安全化” 的進程發生在中美圍繞南海問題(及其背后的地區領導權)日益加劇的戰略競爭背景下，是東盟維護大國力量平衡、確保內部統一所做的努力。 通過“安全化”，東盟不僅在海洋問題上的中心地位得到了鞏固，而且還制約了大國的行為，維護了內部的團結統一。

　　三　回歸“海洋合作”：東盟海洋合作的“去安全化”(2015年底至今)

　　如上文所述，在2009—2015年間，東盟致力于將海洋合作“安全化”，但是這一趨勢在2015年之后卻發生了微妙的變化。 2015年底迄今，我們發現“海洋安全”的表述逐漸不再被突出強調，“海洋合作”在淡化安全議題的同時開始包含更多的發展議程，并且取代“海洋安全” 成為東盟與對話伙伴國合作的核心議題。 與此同時，南海問題也從“海洋合作” 的議程中退出，轉而作為重要的區域議題(而非海洋安全議題) 在各類區域合作平臺上討論。 如果說我們將2009—2015年概括為東盟海洋合作的“安全化” 階段的話，那么從2015年底以來，我們觀察到的是一個“去安全化”的進程。

　　(一)東盟海洋合作的“去安全化”

　　將后者作為前者的一部分在各種東亞合作機制中被討論; 其次，在具體的合作議程上， “海洋合作” 開始更多關注海洋發展，強調海洋互聯互通和能力建設; 最后，南海問題從“海洋合作” 的議程中被剝離出來，海洋合作不尋求實現大國之間的勢力均衡，而著眼于解決分歧、實現共識。

　　在2013年、2014年連續兩屆東亞峰會的《主席聲明》中出現以“海洋安全與合作” 為標題的內容后，2015年《第十屆東亞峰會主席聲明》重新使用了“海洋合作”這一表述，而“海洋安全”并沒有出現在聲明文本的小標題中。 在具體內容上，此前兩屆峰會的《主席聲明》突出“加強海洋安全是實現區域合作與穩定的重要因素”，即海洋安全是區域合作的前提①; 而2015年《主席聲明》的“海洋合作”一節則強調“區域合作對實現海洋安全與安保的重要性”，換言之合作成為了實現海洋安全的途徑①。

　　更有意思的是，2015年的聲明文本在“海洋合作” 條目之下沒有提及航行自由，也沒有列出包括南海問題在內的任何具體議題及《聯合國海洋法公約》等相關內容; 同時，“區域與國際議題” (RegionalandInternationalIssues) 一章新增“南海問題” 一節，同一章下還有朝鮮半島問題、巴勒斯坦問題、難民、恐怖主義等議題②。 這意味著，南海問題已經從東亞峰會“海洋合作”的議程中脫離，被作為區域性問題討論。

　　類似的表述和安排在此后的東亞峰會《主席聲明》中被保留，直到最近的2019年第十五屆東亞峰會。 此外，2019年的《主席聲明》中，南海問題在“區域與國際議題”一章中位居朝鮮半島問題之后，進一步反映了其在峰會議程中重要性的下降③‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　同樣值得注意的是，2015年第十屆東亞峰會在《主席聲明》以外還同時發布了《2015年東亞峰會關于加強區域海洋合作的聲明》，作為指導海洋合作的綱領性文件。 其中，“海洋合作” 也同樣淡化了“海洋安全” 的內容。 具體來看，“海洋合作”包括可持續的海洋經濟發展，和平、穩定和安全以及解決跨境問題三部分議程。

　　除了第一部分集中于海洋發展議題外，第二部分和平、穩定和安全主要圍繞著確保航行和飛行自由以及依據1982年《聯合國海洋法公約》和平解決海洋領土和管轄爭端的具體措施，第三部分跨境問題的解決則強調加強海洋非傳統安全合作的措施。 盡管后兩部分都與安全密切相關，但并沒有被統括在“海洋安全”這一單獨的議程下，其具體內容也呼應了當年的東亞峰會《主席聲明》，強調通過合作以及培育“海洋利益共同體意識”來實現區域的安全與穩定。 同時，發展議題再次成為海洋合作的重要內容④。

　　作為東盟內部以及與對話伙伴國之間討論多邊防務合作的論壇，ADMM和ADMM Plus的官方文件在同一時期也出現了類似的“去安全化” 表現。 2017年第十一屆東盟國防部長論壇(ADMM) 公布了《海洋互動指南的概念文件》(TheConcept Paperon the Guidelines for Maritime Interaction)，旨在協調政策層面推動制定“南海行為準則”(COC)的努力和未來落實過程中東盟軍隊和海岸警衛隊的介入原則。

　　值得注意的是，在這里ADMM回避了“海洋安全” 而使用了“海洋互動” (MaritimeInteraction) 的概念①。 與此同時，ADMM Plus的《主席聲明》在2015年之后也開始逐漸淡化圍繞“海洋安全” 議程的沖突性，并在2017年以后出現了將南海問題與“海洋安全”議程脫鉤的現象。 盡管2015年和2017年第三、第四屆ADMM Plus會議的《主席聲明》延續了此前對“海洋安全”——包括非傳統安全和傳統安全的南海問題——的寬泛定義，但是與2010年和2013年召開的前兩屆會議不同，它們開始突出成員國在推動“海洋安全”問題上的合作與協調，并將南海問題DOC的落實和COC談判的進展作為重要例證②。 2017年以后ADMM Plus變成年度會議。 在此后2018年和2019年兩屆會議的《主席聲明》中， “海洋安全” 問題并沒有被專門提到③。

　　與此同時，南海問題與朝核問題、大規模殺傷性武器的擴散和網絡威脅等被歸為區域國家面臨的“共同安全挑戰”，從“海洋安全” 議題中退出。 作為討論防務、安全問題的專門論壇，ADMM和ADMM Plus的議程不涉及更大范圍內的“海洋合作” 問題，但是它們對“海洋安全” 含義和指涉范圍的修正與東亞峰會《主席聲明》保持了一致。

　　《東盟印太展望》指出，印太區域海洋問題的挑戰主要包括兩個方面，即圍繞著海洋的未決爭端和海洋資源的不可持續利用及海洋污染。 為此，印太地區的“海洋合作”應該包括四項內容：(1)和平解決爭端及一系列傳統和非傳統安全問題; (2) 海洋資源的可持續管理、海洋互聯互通、沿岸居民生計的保護及海洋經濟的發展; (3)海洋環境保護和生物多樣性保護; (4) 海洋技術合作與能力建設①。

　　其中，僅第一項涉及海洋安全，另外三項合作內容都屬于發展議程。 文件也沒有明確提及南海問題，盡管所謂的未決爭端包括了圍繞南海的領土主權爭議。 由此我們可以發現，相比2015年前(尤其是2013年、2014年間) 的“海洋合作”，在這里“海洋合作” 的重點發生了顯著的轉移。 如果說前一個時期的“海洋合作”更突出排他性的海洋安全合作，那么這份文件所體現出來的則是對包容性發展合作的重視。 同時，相關安全議題的沖突性也得到了一定程度的弱化。

　　從對以上幾份東盟主要合作文件的文本分析來看，自2015年年底的第十屆東亞峰會以來，東盟在“海洋合作” 問題上有一個較為明顯的“去安全化” 過程。 盡管安全議題依然是海洋合作的重要組成部分，但是與之前相比，其優先性有所下降，而伴隨而來的是海洋合作議程從安全為主向發展導向的轉移。 那么，這一“去安全化”趨勢背后的動力機制又是什么呢?

　　(二)“去安全化”的動因

　　2015年以來，中國加快了南海島礁的建設; 美國艦機在南海海域的活動也較之前顯著增加②; 2016年“南海仲裁案”結果公布前夕，區域國家更是感知到了“山雨欲來風滿樓” 的緊張局勢。 特朗普政府上臺后，美國明確提出將中國視作“戰略競爭對手”，在東南亞海洋問題上遏制中國的戰略意圖日益顯著。

　　面對這樣的國際關系格局，東盟一方面希望維持大國在區域內的戰略平衡，避免任何一方主導地區秩序; 但另一方面也不愿意看到大國戰略競爭過度升級以至破壞地區穩定局勢，危害自身的安全與經濟利益，同時將東盟的區域角色邊緣化。 “去安全化” 就是在中美地區戰略競爭升級、東盟面臨選邊站困境，并且“東盟中心” 地位被削弱時東盟做出的政策反應。

　　首先，中美戰略競爭的加劇特別是美國對南海海域的“軍事化” 加深了東盟對地區安全局勢的擔憂③。 為了緩和圍繞海洋問題的爭端，引導海洋合作向發展導向轉變(也即“去安全化”)就成為東盟避免周邊海域局勢過度緊張的主要策略。 2015年10月，美國海軍“拉森”號驅逐艦首次未經允許非法進入中國南沙群島渚碧礁12海里范圍進行所謂的航行自由行動(Freedom of Navigation Oper ations，FONOPS)①。

　　此后，美軍逐漸加大了針對中國的FONOPS的頻率，到2019年更是達到了史無前例的9次②。 同時，僅2018年美國就有超過30個架次的B-52轟炸機巡航南海，為冷戰后所罕見; 平均每天有3艘軍艦在南海海域活動，全年保持900個艦日，相比2015年前后的700個艦日有了很大的提高③。 除了這些宣示性行動和存在性行動④外，2018年美軍在南海的各類偵察和情報搜集活動的頻次也比前一時期有了顯著提高，較2010年增加了一倍以上; 在地區聯合軍事演習的參與度提升了17%。 美國定期和在敏感時期都會派遣戰略性武器平臺到南海進行威懾⑤。

　　這些挑釁性的行為對東南亞海域的安全與穩定構成了極大的威脅，也讓東盟國家對戰略局勢的不確定性有了更深刻的感知。 在這樣的背景下，如果東盟繼續在區域合作平臺上強調海洋合作的安全性質，引導海洋合作的“安全化”，無疑會進一步加劇緊張局勢，甚至有可能淪為美國遏制中國的工具，因而破壞東盟長期珍視的戰略自主性，也不利于其在區域的安全和經濟利益。

　　其次，中美戰略競爭和敵意的加深將東盟推到了“選邊站” 的困局上。 早在“南海仲裁案”結果公布之前，東盟國家就對它所可能引發的區域局勢動蕩充滿擔憂。 新加坡前著名外交官馬凱碩曾直言， “南海仲裁案” 刺激了大國博弈的神經，并有可能讓東盟這個“易碎的明朝花瓶”被打破⑥。

　　2016年7月12日，“仲裁案”結果正式公布。 盡管中國明確表示了“不接受、不參與、不承認、不執行”的“四不原則”，但美國和日本仍然施壓相關國家，希望它們在執行“裁決”問題上對中國表現出強硬姿態。 東盟再次面臨內部南海聲索國與非聲索國、聲索國中的越南和菲律賓與態度相對溫和的馬來西亞之間的分歧，而其實質就是在中美兩國之間“選邊站”。

　　此后，美國加快了在海洋問題上對東盟的“分而治之”。 根據2017年12月發布的《美國國家安全戰略報告》，在傳統盟友菲律賓和泰國之外，美國將越南、印尼、馬來西亞和新加坡作為日益重要的安全與經濟伙伴，并提出將致力于加深與它們的關系，使它們成為美國的“海洋合作伙伴” (coopera tivemari timepartners)②‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 2019年6月1日美國國防部公布的《印太戰略報告》再次確認了要與這些國家加深安全聯系③。

　　與此同時，隨著中國“一帶一路”倡議的推進，中國與部分東南亞國家也發展出了日益深化的雙邊合作關系。 在經歷了長期的友好互動后，中國先后與老撾和柬埔寨簽署了雙邊性質的構建命運共同體行動計劃，緬甸也加入中國的“一帶一路” 倡議，建立了以國務資政昂山素季為主席的“一帶一路”指導委員會，并同意與中國共同構建中緬命運共同體。 盡管中國無意于在東南亞國家中劃分陣營且與東盟的其他成員國亦保持著友好的互動關系，但美國的政策及其有意識地加深與部分國家的軍事安全聯系以應對中國在區域內影響力的做法無疑讓東盟感受到了巨大的“選邊站”壓力④。

　　為了緩解這種壓力并在內部以及大國之間盡可能尋求共識，東盟進一步在海洋合作問題上“去安全化”，并引導海洋合作議程向更具包容性的發展議題轉向就不難理解了。 畢竟，對于東南亞區域來說，海洋治理、互聯互通及能力建設等問題的解決需要內外各種力量的合作，而取得的收益也將惠及整個區域。 因此，即使是美國提出的“印太戰略”也難以回避可持續發展和基礎設施建設的內容⑤。

　　最后，美國“印太戰略” 的出臺加劇了東盟在區域安全事務上被邊緣化的可能性①。 特朗普執政后，美國不僅明確提出將中國視為“戰略競爭對手”，而且還聯合區域大國和盟國推動“印太戰略” 的出臺和具體化。 不同于以往區域國家在東盟領導的區域合作平臺上進行安全對話的模式， “印太戰略” 建立在美國、日本、印度和澳大利亞四大國協調的基礎上，試圖在包括東南亞在內的印太海域牽制中國的力量。 盡管四大國口頭上都承認并支持“東盟中心”，但四國安全對話機制重啟和升級(從司局級磋商升級為部長級) 的本身就部分地取代了東盟在協調區域安全事務上的職能，而“印太戰略” 更反映了美國對區域海洋格局的主導。

　　這些都對“東盟中心” 構成了實質性的挑戰。 在印尼的積極推動下，《東盟印太展望》的出臺正是為了應對這種情況。 其中的海洋合作“去安全化”措施通過設置包容性議題，引導相關國家繼續在東盟的平臺上商議海洋合作和安全相關事務，不僅能夠避免大國拋開東盟另辟蹊徑，也有助于彌合大國分歧、緩和地區戰略競爭局勢，從而使得“東盟中心”發揮真正的作用。

　　而對于東盟的其他成員國來說，如果中美之間圍繞海洋安全與合作所展開的戰略競爭主導了東南亞海域，那么它們在其間的脆弱性和敏感性將進一步暴露和深化。 支持印尼的“去安全化” 倡議和在區域海洋事務中維護“東盟中心”地位就成了符合東盟整體利益的選擇。

　　四　東盟推進海洋合作面臨的困境和挑戰

　　如上文所述，東盟的海洋合作從2009年正式進入區域合作議程后，先后經歷了“安全化”和“去安全化”的進程，而這正是東盟對中美在區域圍繞海洋問題的戰略競爭格局變化及隨之而來的東盟內部分歧與被邊緣化困境所做的反應。 不管是“安全化”還是“去安全化”，東盟的政策核心始終是維護東盟在區域合作(包括海洋合作) 上的自主性和中心地位，一方面避免任何區域外大國主導區域秩序，另一方面維持區域的團結與穩定。

　　具體來看，當區域大國的戰略競爭處于相對緩和態勢時， “東盟中心” 地位穩固，東盟作為區域合作的“駕駛員” 提供對話平臺，促進區域主義的發展。 在2009年前的很長一段時間，東盟充分利用大國間的不信任，承擔起領導區域合作的角色，構建了一系列區域合作機制，并促成“東盟方式” 成為區域合作的主導規范。 海洋問題長期以來由于其主權敏感性而在區域合作議程中被淡化。

　　隨著大國戰略競爭逐漸加劇，尤其是當它發生在某一大國區域影響力迅速上升的背景下，東盟就需要采取措施確保并強化自身在區域合作中的中心地位，在東盟主導的平臺上尋求大國之間力量的“動態均衡” (即利用大國競爭)，避免東盟內部因為對大國的不同態度而走向分裂①。

　　反映在海洋問題上，2009年以來隨著中美實力和政策的調整，中國在區域海洋事務上發聲漸多，東盟內部國家間在如何應對海洋問題上的爭議出現裂痕。 作為回應，東盟通過將海洋合作“安全化”以提升它在區域合作議程中的優先性，從而確保中美兩國的海洋競爭不脫離東盟的軌道。 同時，東盟積極尋求在自己主導的區域合作框架內支持美國更多介入區域海洋事務，以平衡中國的影響力。

　　當大國戰略競爭持續升級并進而讓東盟感受到選邊站和被邊緣化的壓力時，東盟則致力于緩和這一戰略競爭局勢(即調解大國競爭)，通過將合作議程引向更具包容性的議題來尋求大國合作的空間，并緩解內部因為被迫“選邊” 而陷入分裂的壓力。 同時，這種議程設置也有助于東盟避免自身在加劇的戰略競爭中被邊緣化。 海洋合作的“去安全化” 趨勢隨之形成，合作議程從更具排他性的安全議題轉向包容性的發展議題，“東盟中心”的重要性和現實意義被一再強調。 然而，盡管東盟采取了積極的措施應對中美在東南亞的戰略競爭以及隨之而來的內部困境，但這一過程仍然存在著一定程度的困難和挑戰。

　　首先，困難表現在印尼作為東盟內主導力量的領導力和東盟內部的分歧上。 作為東南亞最大的國家，印尼是東盟合理的“監管者”，并且自佐科政府上臺以后，印尼也表現出了領導東盟(尤其是海洋事務) 的決心和意愿。 但是印尼國內仍然有強大的民族主義呼聲，認為印尼參與東盟合作使其遭受了政治和經濟損失，印尼應該作為獨立的政治力量成為世界政治的一極，而不是推動東盟的合作①。

　　與此同時，更多的質疑在于印尼是否有能力領導東盟的海洋合作。 東盟內部圍繞海洋問題的分歧巨大，這不僅表現在南海問題上，更重要的是對海洋議程的關注僅局限于部分海洋東南亞國家和越南，其他國家并沒有太大的熱情。 一個有意思的表現是，東盟成員國對主辦東盟海洋論壇(AMF) 和海洋擴大論壇(EAMF)的興趣存在很大差異。 從2010年迄今AMF和EAMF已經分別舉行了九屆和七屆②，其中印尼主辦了三屆AMF和兩屆EAMF，菲律賓和越南分別主辦了兩屆AMF和兩屆EAMF，馬來西亞主辦了一屆AMF和EAMF，泰國主辦了一屆AMF，而其他東盟國家并無意成為它們的東道國。 這也為兩大論壇的未來蒙上了陰影③。

　　此外，不同國家在海洋問題上有不同的利益和訴求，要在它們之間尋求一致也并非易事。 例如，盡管都是馬六甲海峽沿岸國家，但馬來西亞和印尼更多地是從島嶼國家(littoralstates)的角度出發，尋求最大程度地捍衛自己的主權，而貿易立國的新加坡作為海洋國家(maritimestate)，更關注海洋通道的安全，由此在海洋合作問題上三國的立場經常分歧巨大④。 類似的分歧也表現在南海領土聲索國和非聲索國之間、海洋東南亞國家與大陸東南亞國家之間。 盡管印尼力推東盟的海洋合作，但是在多大程度上它能夠彌合現存的分歧并避免東盟走向分裂，仍然是一個很大的疑問。

　　其次，不管是“安全化”還是“去安全化”，如何推動海洋合作的實質化，而不是僅僅停留在清談的層面上，依然是東盟面臨的一個現實挑戰。 盡管有一系列的合作機制，但東盟國家對海洋合作，特別是海洋安全合作的重要性并沒有充分的認識。 所謂的“安全化” 與“去安全化” 不過是它們在外部環境變化的情況下做出的權宜反應，而不是海洋合作的實質性推進。

　　有意思的是，盡管“安全化” 的趨勢在某段時間內表現顯著，但其具體措施仍然停留在議程設置和機制建構上。 東盟不僅沒有針對區域內最緊迫的海洋問題——不管是傳統安全還是非傳統安全——提出實質性的解決方案，也沒有在東盟層面形成諸如印尼、馬來西亞、菲律賓和泰國四國在馬六甲海峽巡航以打擊海盜之類的、可操作的合作框架。

　　與“海洋合作”話語的流行相反，在具體合作問題上主權問題的敏感性仍然存在，并阻礙著合作的落實。 一方面，南海問題仍然是主導聲索國海洋議程的主要議題，雙邊領土主權爭議帶來的地區緊張局勢嚴重制約了區域層面海洋合作的深化; 另一方面，東盟成員國之間也存在著各種類型的領海邊界爭議和專屬經濟區重合，加上由于領海界線所造成的具體問題管轄權的不明晰，導致海洋合作實質化困難重重‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　政治論文投稿刊物：政治經濟學評論(季刊)創刊于2002年，是由中國人民大學書報資料中心主辦，中國人民大學經濟學院主編的經濟學學術刊物。

　　結　語

　　在過去很長一段時間，出于主權的敏感性和內部難以彌合的分歧，東盟并不愿意在區域層面就海洋問題進行實質性的合作。 東盟最終能夠發展出這一系列圍繞著海洋事務的合作機制正是它作為區域中小國家的聯合對中美在區域海洋問題上戰略競爭局勢以及隨之而來的內部困境所做的反應。

　　2009年以來，伴隨著中美關系的戰略調整，大國圍繞東南亞海域的競爭加劇，東盟國家內部也開始產生分歧。 東盟既需要維護自身在海洋相關議題上的中心地位和內部的團結統一，又要積極應對中國區域影響力的擴大。 在這樣的背景下，東盟推動了一系列海洋合作機制的建設，并且致力于將海洋合作“安全化”，一方面提升海洋問題在區域合作議程中的重要性，以此確保東盟對這一問題的控制; 另一方面通過歡迎美國及其盟友更多參與東盟海洋合作來維持區域內大國力量的動態均衡。

　　2015年以后，隨著美國對中國戰略定位的改變，美軍在區域內對中國行動的指向性愈加明顯，各類威懾、挑釁頻繁，并在此基礎上出臺了明顯以遏制中國影響力擴大為目標的“印太戰略”，東盟“選邊站” 和被邊緣化的壓力驟增。

　　“安全化”與“去安全化”是近年來東盟在海洋合作問題上作出的重要政策調整，反映了東盟尋求通過設置區域互動議程來抵消或緩解大國戰略競爭對地區秩序和合作規范所造成的沖擊。 盡管依然面臨挑戰，但這一努力體現了東盟作為中小國家集團在區域秩序變動中的能動性和靈活性，也為其他發展中國家和地區應對外部變化提供了可資借鑒的經驗。

　　作者：賀嘉潔