[摘要]確定評估標準是公共政策評估的核心工作，當前，構建以人為本的政策評估標準具有相當的現實意義，可以通過構建一套包括價值性與事實性兩個層面標準的政策評估標準體系，完善一系列的政策評估制度，將以人為本的價值理念貫徹到政策評估全過程。

　　[關鍵詞]中國新聞出版總署,以人為本,公共政策,政策評估

　　一、構建以人為本政策評估標準的現實意義

　　1.以人為本的政策評估標準是構建社會主義和諧社會的內在要求。構建社會主義和諧社會，是當前我國經濟社會發展的戰略目標。在社會主義和諧社會的構建過程中，人可以發揮最大的積極作用，人既是和諧社會的參與者和建設者，也是建設成果的占有者和享用者。這就要求公共政策的制定依據和政策目標應體現構建和諧社會的要求，把以人為本作為和諧社會的基本價值，也應成為評價公共政策的標準。確立以人為本的政策評估標準，就是在政策評估領域以公共利益協調為本質特征，以目標可持續性作為基本要求，以人的發展為最高目標。

　　2.以人為本的公共政策評估標準是實現公共政策科學化的必要因素。縱觀改革開放的過程，“效率優先，兼顧公平”的發展原則對于促進我國經濟發展，加快我國工業化進程起過重要的歷史作用，但一定程度上也表現出“以物為本”的傾向，過分追求經濟增長速度。例如“唯GDP論”忽視經濟增長質量，忽視經濟增長對資源、環境等方面的影響。所以，“以人為本”取代“以物為本”作為公共政策評估標準，有助于促進政策制定、執行、監控和評估個環節的科學化。

　　3.以人為本的公共政策評估標準是建立服務型政府的動力之一。當前我國政府處在管理型政府向服務型政府轉變過程中，服務型政府根本職責之一是滿足人民群眾在經濟、政治、文化等各方面的需求，實現最廣大人民的根本利益。政府是重要的公共政策主體，公共政策是政府回應社會、為人民服務的基本途徑。所以公共政策的價值取向充分體現了政府意志的價值取向。確立以人為本的政策評估標準，有助于實現政策制定、執行、評估等環節的科學化與民主化，從人民群眾的需求出發，解決民眾期待解決的問題。

　　二、以人為本的公共政策評估標準內涵解析

　　1.以人為本的內涵剖析。以人為本是科學發展觀的核心內容，內含是以人的價值為核心和社會的本位，把人的生存和發展作為最高的價值目標，一切為了人，一切依靠人，一切服務于人，一切要有利于人的全面發展。黨提出的以人為本發展觀，就是把人作為發展的本質、本體、核心，將人的發展觀視為發展的本質、發展的目的、發展的動力和發展的標志這樣一種科學發展觀念。

　　從我國現實的層面而言，以人為本的內涵體現在兩方面。一方面，以人為本是社會主義建設的題中之意。馬克思曾經指出，未來新社會是“以每個人的全面自由的發展為基本原則的社會形式”。可見，以人為本，實現人的全面發展在社會主義發展中的核心地位，同時也指出了社會主義國家的公共政策必須堅持以人為本的價值取向。另一方面，以人為本是全面建設小康社會的價值要求。小康社會是全面發展的和諧的社會，實現人與自然的和諧發展、人與社會的和諧發展以及人與人的和諧發展，不僅要大力發展經濟，還要縮小城鄉、地區之間的差別，健全社會保障體系。堅持以人為本，實現人的全面發展與全面建設小康社會的價值取向上是一致的。

　　2.公共政策評估標準分類。公共政策評估標準就是對公共政策效果進行價值判斷的尺度。在現實的公共政策過程中，由于公共政策涉及面廣，利益相關者眾多，相關變量因素復雜，因此很難設定統一的評價標準。國內外許多學者從各自的研究角度，提出對政策評估標準的看法和相應的政策標準。美國學者威廉·鄧恩提出六種標準，即效益、效率、充足性、公平性、回應性和適應性。臺灣學者林水波認為一般性政策評估標準應包括下列十種：工作量(或稱投入量)、績效(涵蓋產出量、效能及影響程度)、效率、生產力、充分性、公平性、妥當性、回應程度、過程、社會指標。國內學者陳振明提出五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公平標準和政策回應度。當前，我國處于經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期，各個領域內的矛盾也更為凸顯，公平和效率、經濟發展與社會全面發展、城鄉區域等因素之間的矛盾亟待解決。“以人為本”的發展思想和執政理念也越來越多的體現在黨和國家制定的路線、方針和政策中。所以，從理論上確立以人為本的公共政策評估標準是解決現實問題的需要。根據國家發展的現實需要，結合學者研究成果，一般政策評估標準應包括：效率、效益、生產力、公平性和回應性。以這些標準作為評估公共政策的準則，具有一定的科學性和民主性。

　　三、創建以人為本的公共政策評估標準體系

　　為了實現公共政策的人本取向，需要構建一個公共政策評估標準體系，并完善相關的評估制度與評估技術，將“以人為本”的思想落到實處。首先，在構建的以人為本的政策評估標準的體系中，“以人為本”是核心、本質，被稱作價值性標準，具有指導意義，換言之，在整個公共政策評估過程中，將始終貫徹“以人為本”價值理念。其次，“以人為本”的內涵是豐富的，涵蓋多元指標，以“績效、公平、生產力、回應性”作為“以人為本”的具體表現。從另一個角度說，要滿足廣大民眾的需求，實現“以人為本”，就要滿足人民群眾在物質、文化、生活等多方面的需求，即要將效率與公平放在同等重要位置。因此，績效、公平、生產力、回應性”被列于“以人為本”的下一層次，被稱為事實性標準。最后，完善公共政策評估機制，從制度上保證政策評估工作的有效性。

　　1.確立“以人為本”的公共政策評估價值性標準。公共政策作為公共政策系統中重要一環，以一定的價值標準作為評估依據，價值標準的內涵直接影響民眾利益。比如，在改革開放初期，公共政策的價值取向是“效率優先，兼顧公平”，在這一政策指導原則下，大力發展生產力，讓一部分人先富起來，最后實現共同富裕。至90年代，一些社會問題凸顯，主要原因是一些地方政府為了凸顯政績，過分追求效率，忽視公平，造成了一些不和諧因素。新世紀之初，構建社會主義和諧社會的新理念提出，要求改革更加明確“以人為本”的目標而不再是盲目追求GDP增長。

　　確立“以人為本”為公共政策評估的價值性標準，創新公共政策理念。首要工作是要把人的全面發展放在公共政策的核心地位，一切公共政策運行都必須以人為主體，以人為動力，以人為中心，以人為目的。此外，還要破除把人作為發展工具的陳腐觀念，徹底改變過去公共政策所強調的效率之上、過程為本和人的工具性，以實現人民的權利、利益和價值為中心。

　　2.構建“以人為本”的公共政策評估事實性標準。“以人為本”的核心理念是“以人為中心，以人為目的”，為將這一理念落到實處，需要建立一系列事實性標準，以確定“以人為本”理念的落實情況。事實性標準包括：績效標準、效率標準、公平標準、回應性標準。以績效為衡量標準就是依據具體明確的目標，分析政策對客觀事物與政策環境所造成的實際影響。既包括政策推動的效果，又含有民眾心目中認定的滿意程度。績效標準的著眼點在于民眾對政策效果的反應，在本質上與“人本”理念是一致的。以效率為標準旨在衡量一項政策產生某種水平的結果所必須的工作量或投入量。效率標準關心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策產出。以公平為政策衡量標準要關注政策所投入的工作量以及產生的績效在社會不同群體之間公平分配的程度。“公平”是“以人為本”的核心內涵。回應性反映政策運行結果是否符合政策對象的需要、偏好或價值觀念。同時要加強構建效益、效率、公平、充足性、適當性和回應性標準的指標體系，作為以人為本的價值性指標具體化、數量化的尺度。

　　3.完善“以人為本”的公共政策評估機制。將以人為本的評估標準有效運用到實際評估工作中，還需要完善政策評估一系列相關制度及評估方法。首先，實現政策評估主體多元化。實現政策評估主體多元化是促進政策科學性和民主性的有效措施。根據政策評估主體機構地位的不同，可以將政策評估主體分為內部評估主體和外部評估主體。內部評估主體包括政策制定者和執行者，政策機構中的專業評估人員。外部評估主體包括研究機構、學術團體、專業性咨詢公司、大眾傳媒、社會團體、公民等等。不同的評估主體可以利用自身的優勢，對政策做出有效的評估。例如：政策制定者和執行者對政策運行全過程有全面的了解，有利于展開評估活動，而且可以根據評估結果對政策迅速做出調整。外部評估主體中的許多人都是公共政策的對象，對政策的利弊得失有著最為真切地感受，可以對政策效果做出比較真實的評價。而且外部評估主體涉及的范圍廣泛，能夠反映出社會各個階層對于公共政策的看法，評估結果往往比較客觀，而且是政府與民眾進行溝通的有效信息。其次，構建多渠道公眾參與評估機制。目前我國公民參與公共政策評估的程度遠遠不夠，究其原因主要是政府提供的參與渠道不足。評估渠道多樣性是當前政策評估領域的一項重要工作。一方面，通過健全相關法律、制度確保公眾參與政策評估渠道暢通無阻。充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由，建立社會聽政制度、社情民意反映制度等，使公民參與經常化、制度化。另一方面，大力發展非正式評估。相對于正式評估，非正式評估對評估形式和評估內容不作嚴格規定，方式靈活、簡便易行，可以在日常生活中大量使用，使公眾有更多的機會參與政策評估。再次，構建社會公示機制。公眾如果要參與政策評估，就要對政策有一定的了解，這就要求政策運行過程的公開化和透明化，增大政策信息公開力度，使公眾對一項政策的出臺背景、政策的運行過程、政策的效果等方面有較深入的了解。公示制度是人民群眾享有的對國家政治和社會生活的知情權、參與權和監督權的有效實現形式。就政策評估而言，為了更有效發揮社會公示制度的作用，明確公示的范圍與原則，采取合適的公示形式，如會議、公告欄、新聞媒體、網絡等。在當前信息高速發展時代，政策應有效利用網絡這一媒介，將政策信息及時地張貼在網站上，保持信息的時效性和最新性。另外，盡快完善聽證制度，有很多公共政策進行公示后需要進行聽證，特別要建立聽證意見的反映與反饋機制，使聽證會的建議能夠得到實施。最后，構建民意調查機制。要在政策評估領域改變觀念，變被動為主動，主動與廣大公眾進行有效溝通，建立完善的民意調查機制，采用民意測驗等方法了解公眾對某一項政策的建議和意見，并將這些建議和意見運用到政策修訂工作中，將人民的意愿真切地體現到日后公共政策的制定和評估中，真正做到以人為本。

　　參考文獻：

　　1.贠 杰、楊誠虎：《公共政策評估：理論與方法》，中國社會科學出版社2006年版。

　　2.[美]托馬斯.R.戴伊：《自上而下的政策制定》，中國人民大學出版社2002年版。

　　3.張素琴：“省級政府績效評估體系研究”，載《理論學刊》2007年第4期。

　　4.李 婭：“西方政府績效評估：理論、實踐及其啟示”，載《行政論壇》2007年第3期。

　　5.郭漸強等：“科學發展觀——我國公共政策評估的首要標準”，載《行政與法》2006年第5期。

　　6.王 鑫：“公共政策評估的研究綜述：回顧與啟示”，載《中共南寧市委黨校學報》2007年第4期。