摘要:我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)提出,歷經(jīng)了20多年的實(shí)踐,逐步形成了以農(nóng)村土地集體所有制為核心,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ),農(nóng)民自愿為前提的農(nóng)地流轉(zhuǎn)大格局。本文主要對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)和分析,明晰農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題,并針對這些問題提出政策性建議,旨在規(guī)范我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,促進(jìn)我國土地的可持續(xù)利用。

　　關(guān)鍵詞:論文發(fā)表網(wǎng),行政管理職稱論文,農(nóng)地流轉(zhuǎn),內(nèi)部流轉(zhuǎn),城市流轉(zhuǎn),現(xiàn)實(shí),政策

　　農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。建立一個(gè)健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,對促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,增加農(nóng)民收入,具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

　　1農(nóng)地流轉(zhuǎn)

　　1.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)概念

　　農(nóng)地作為特殊的商品,除了具有一般商品流轉(zhuǎn)特性外,其流轉(zhuǎn)形式與流轉(zhuǎn)內(nèi)容有其特殊的一面。加之,農(nóng)地具有空間的不可移動(dòng)性,這就決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)地使用權(quán)的更替以及農(nóng)地利用方式的轉(zhuǎn)變。

　　1.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)分類

　　由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)方法、流轉(zhuǎn)價(jià)格以及流轉(zhuǎn)政策的不同,不同的學(xué)者有不同的分類方法:

　　根據(jù)權(quán)利的轉(zhuǎn)出者與接受者是否在一個(gè)組織范圍內(nèi),可以將其分為初次內(nèi)部流轉(zhuǎn)和初次外部流轉(zhuǎn),初次內(nèi)部流轉(zhuǎn)還可以分為再次內(nèi)部流轉(zhuǎn)和再次外部流轉(zhuǎn)(孫佑海,2001)。根據(jù)流轉(zhuǎn)主體的不同將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)分為集體內(nèi)農(nóng)戶之間的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶與集體之間的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、不同集體農(nóng)戶之間的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶與其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人之間的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的不同形式(李燕瓊,2002)。

　　本文根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后用途是否改變,把農(nóng)地流轉(zhuǎn)劃分為農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)和農(nóng)地城市流轉(zhuǎn),并對其特點(diǎn)作簡要分析。

　　1.3農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)

　　農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)是不改變農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途前提下農(nóng)地資源在農(nóng)地使用者之間的流轉(zhuǎn)。其實(shí)質(zhì)是使用權(quán)的轉(zhuǎn)移,而不是用途的轉(zhuǎn)換(康雄華、張安錄,2008)。集體農(nóng)用地在承包經(jīng)營后,土地使用權(quán)人對土地?fù)碛姓加小⑹褂谩⑹找妗⑻幏值葯?quán)利。土地使用權(quán)人為了一定的目的,可以將其取得的土地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)移,即通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、互換、繼承等方式將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給他人,并簽訂合同。他人根據(jù)合同的規(guī)定,在允許的范圍內(nèi)使用土地。

　　我國早在20世紀(jì)40年代就出現(xiàn)了以土地租賃、買賣的方式而進(jìn)行農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn),但由于生產(chǎn)力不足、流轉(zhuǎn)規(guī)模小、發(fā)生概率低等原因一直未受到關(guān)注。直到20世紀(jì)80年代末,隨著城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展,規(guī)模經(jīng)營的理念逐步被人們所接受,農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象日益普遍,租賃制、兩田制、股份制等形式陸續(xù)出現(xiàn),農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)現(xiàn)象更加普遍。

　　目前我國農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)有以下特征:①流轉(zhuǎn)規(guī)模小,多為親戚代耕或鄰里間轉(zhuǎn)讓,流轉(zhuǎn)后土地集中度依然較低;②城鄉(xiāng)結(jié)合部以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)活動(dòng)活躍,而農(nóng)村腹地及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)活動(dòng)較少;③集體強(qiáng)制流轉(zhuǎn)行為仍十分普遍,流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范甚至缺失。

　　1.4農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)

　　在城市發(fā)展過程中,城市土地需求者通過經(jīng)濟(jì)手段或者行政手段將城市附近農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋?以滿足城市土地需求的過程(張安錄,2000)。在西方市場經(jīng)濟(jì)國家,農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)主要通過土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和土地利用方式的轉(zhuǎn)變而實(shí)現(xiàn),而且是前者先于后者,完全由市場機(jī)制運(yùn)作,是一種經(jīng)濟(jì)手段(黃烈佳,2007)。由于我國特殊的政治體制和基本國情,我國主要通過轉(zhuǎn)變土地利用方式,以農(nóng)地征收的形式完成農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的。

　　具體方法:國家為了社會(huì)公共利益的需求,在對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員進(jìn)行補(bǔ)償后,依法把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)用為集體建設(shè)用地,后對集體建設(shè)用地所有權(quán)進(jìn)行變更,使其成為國有建設(shè)用地,用于城市住宅和公共設(shè)施、商業(yè)、工礦及軍事用途,是一種行政手段。

　　無論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家,農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)是城市發(fā)展的一個(gè)正常組成部分(Lockeretz,1989;Yeh and Li,1999)。但是,農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)會(huì)直接導(dǎo)致大量農(nóng)地的流失、糧食產(chǎn)量下降、農(nóng)村勞動(dòng)力過剩、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化、自然生態(tài)景觀的破壞等。其主要特點(diǎn)有:①流轉(zhuǎn)的農(nóng)地在地域上多集中于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)生態(tài)結(jié)合部;②流轉(zhuǎn)的農(nóng)地大多為生態(tài)價(jià)值高的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地;③農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)較大程度上受城市化進(jìn)程的影響。

　　2農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)

　　隨著我國城市進(jìn)程的加快,集體土地存量日益緊張,農(nóng)地已不再是單純的生產(chǎn)資料,其資產(chǎn)價(jià)值逐漸突顯,交易也越來越頻繁。但由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有納入統(tǒng)一的土地市場,其自發(fā)性也引起了許多問題,如隨意占用耕地并出讓、出租用于非農(nóng)建設(shè),用地權(quán)屬不清、政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)引起糾紛等,造成了大量的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地資產(chǎn)流失,不但擾亂了土地市場的正常秩序,也嚴(yán)重威脅了我國的糧食生產(chǎn)安全。

　　2.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)不清晰

　　首先,我國農(nóng)地為集體所有,而集體的概念范圍廣,使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體無法具體落實(shí)到個(gè)人身上,加之部分集體組織違規(guī)操作,對農(nóng)用地“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”,甚至隨意“征收”農(nóng)地,這就影響了農(nóng)民對土地收益的預(yù)期,從而影響了農(nóng)民對土地的投入。

　　其次,由于農(nóng)民維權(quán)意識淡薄以及相關(guān)法律的模糊,流轉(zhuǎn)收益往往由鄉(xiāng)、村或村民小組統(tǒng)一支配,常被挪用于其它項(xiàng)目建設(shè),最終能到農(nóng)民手中的只有一部分甚至是一紙空文。雖然2003年開始實(shí)施的《中華人名共和國農(nóng)村土地承包法》以及2008年頒布的《物權(quán)法》都明確了對農(nóng)地所有權(quán)的保護(hù),以及穩(wěn)定承包權(quán)和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,但在實(shí)際執(zhí)行過程中,仍是問題層出、困難重重。

　　2.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大,流轉(zhuǎn)地域不均衡

　　2006年全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積370.08萬hm2,占家庭承包耕地總面積的4.57%,2007年全國流轉(zhuǎn)面積占承包耕地面積的5.20%,截至2008年 8月底,全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為0.07億hm2,占家庭承包耕地總面積的8.70%(伍業(yè)兵,2009)。雖然流轉(zhuǎn)面積逐年增加,但總體上流轉(zhuǎn)規(guī)模不大。且農(nóng)地流轉(zhuǎn)多發(fā)生在二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá),農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和收入較穩(wěn)定,社會(huì)保障制度較為完善的沿海發(fā)達(dá)地區(qū),而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民由于就業(yè)無路、社保無份,依舊保持著高度的土地依存性,對土地仍有特殊的保根情結(jié),較少流轉(zhuǎn)土地,形成了流轉(zhuǎn)地域不均衡的局面。

　　2.3流轉(zhuǎn)信息不暢通,法律制度相對滯后

　　目前,我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)制缺失,相關(guān)的公正、仲裁等中介機(jī)構(gòu)不健全,缺少一個(gè)連貫的、網(wǎng)絡(luò)式的服務(wù)體系,造成買賣雙方的信息堵塞,限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度、規(guī)模及區(qū)域范圍,提高了交易的成本。同時(shí)也易引起政府部門的尋租行為,造成交易的不公正。我國目前的《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》都對土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了一定程度的規(guī)范。但土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾和糾紛遲遲得不到解決,流轉(zhuǎn)過程具有較大的隨意性和不規(guī)范性都足以說明,我國目前關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政策、行政法規(guī)、司法解釋。

　　3農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策選擇

　　3.1健全農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制,建立集體土地等級和價(jià)格體系,保護(hù)和促進(jìn)農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育

　　流轉(zhuǎn)過程中,價(jià)格是至關(guān)重要的因素,它體現(xiàn)了所有權(quán)人、使用權(quán)人及政府等各方的合法權(quán)益。建立一套完整的土地價(jià)格體系,可以規(guī)范土地市場、穩(wěn)定地價(jià),切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益。目前,我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定主要以“同權(quán)、同價(jià)”或參照國有土地基準(zhǔn)地價(jià)和分等定級成果按比例定價(jià)的形式。

　　筆者認(rèn)為,根據(jù)集體土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育情況,應(yīng)盡快對集體土地進(jìn)行分等定級,客觀評估后建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的價(jià)格體系,以保護(hù)集體土地流轉(zhuǎn)交易雙方的合法權(quán)益,引導(dǎo)集體土地市場規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)育。

　　3.2完善農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中失地農(nóng)民安置政策,建立農(nóng)民土地保有權(quán)制度,為推進(jìn)城市化進(jìn)程創(chuàng)造有利條件

　　穩(wěn)定的非農(nóng)工作及收益和完備的社會(huì)保障是農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地的先決條件,要促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育、加快城市化進(jìn)程,就要降低農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的充分就業(yè),確保收入的不斷增加。具體應(yīng)包括:第一,集體土地實(shí)行國有化轉(zhuǎn)制流轉(zhuǎn),需保留部分可經(jīng)營生產(chǎn)的土地,作為農(nóng)民流轉(zhuǎn)后的生活保障;第二,保護(hù)農(nóng)民的收益分配自主權(quán),確保農(nóng)民失地后得到合理的安置補(bǔ)償;第三,強(qiáng)化失地農(nóng)民社會(huì)保障體系,鼓勵(lì)失地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)。

　　3.3合理定位政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中的作用,建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測系統(tǒng),為優(yōu)化配置土地資源、合理規(guī)劃農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供科學(xué)依據(jù)

　　農(nóng)地流轉(zhuǎn)是個(gè)動(dòng)態(tài)過程,最終目的是在政府的引導(dǎo)下,農(nóng)民依法、有序的流轉(zhuǎn)土地。為實(shí)現(xiàn)這一過程中,我們應(yīng)該利用“3S”等一系列的高科技手段對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測,及時(shí)掌握農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)方式,建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫,探尋農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)律,為耕地保護(hù)、土地可持續(xù)利用、土地質(zhì)量評價(jià)和分等定級以及規(guī)劃修編等提供真實(shí)、科學(xué)的參考數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息化、科學(xué)化、市場化。

　　總之,政府要充分把握農(nóng)民特殊的土地情結(jié),形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總體規(guī)劃思路,不斷創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和形式,在切實(shí)保障農(nóng)民根本權(quán)益的前提下,使農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民、政府增收的契機(jī)。

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