摘要：筆者從市政公用設施市場化之特征，市政公用設施市場化必須政策先行，以及采用市場多元化的手段來推動市政公用設施的改革等幾個方面的問題提出個人認識.

　　關鍵詞：市政,公用設施,市場

　　隨著城市規模的不斷擴大和城市化進程的不斷加快，市政設施在城市各項功能的發揮中正起著越來越重要的作用，它不僅是城市賴以生存和發展的重要基石，而且更與市民的工作、生產、生活及休閑娛樂等息息相關。為此，對城市市政公用設施的改革勢在必行。那么，如何使市政公用設施在城市功能中發揮更大的效率，為城市經濟建設服務呢?筆者認為，須從市政公用設施市場化之特征，市政公用設施市場化必須政策先行，以及采用市場多元化的手段來推動市政公用設施的改革等幾個方面的問題提出個人認識.

　　一、市政公用設施市場化之特征在傳統的觀念中，以政企不分、政事不分壟斷經營為主的市政服務，其特征是：政府是市政服務的唯一提供者和生產者，集決策、管理、監督、生產、服務于一身，市政服務提供量的多少是根據計劃而不是根據市場需求來決定的，政府承擔了市政服務的所有責任和風險，消費者對所提供的市政服務沒有選擇權，服務的優劣無法從市場渠道得到判斷，服務或產品價格主要由計劃確定。而市政服務的市場化供給是以打破壟斷、開放市場為前提的，其特征既表現為市場經濟本身的內在要求，又有作為一種公共服務所應具有的特殊性質，主要特征大致可以概括如下：

　　1 .政府與生產者角色分離。在市場化供給的條件下，政府仍將是市政公用設施的服務規劃者和決策者，但不再是服務的生產者，生產者既可以是國有企業，也可以是民營企業、外資企業或個體經營者。政企分開，市政公用設施服務的決策、監督職能與生產職能相分離，這是實現市場化供給的重要特征。在市場化供給的條件下，政府部門根據規劃和公眾需求決定增加或改善何種市政服務，至于由誰來投資、誰來生產、如何實施，則采用市場機制的辦法，由市場競爭所決定。政府不再對市政公用設施企業的經營管理有決定權，包括企業領導者的確定、用工多少、成本核算、盈虧效益、質量控制等企業經營方面和各種事務。

　　2 .政府管制與市場競爭有機結合。政府對公共服務的責任是市政公用設施服務實施政府管制的理論基礎。政府管制是政府對市政公用設施服務市場的直接干預，具體表現為政府依據法律法規對市公用設施企業的市場進人、價格決定、產品質量和服務條件施加直接的行政干預。但政府管制不等于政府直接提供生產，也不等于政府有權隨意決定由誰來生產。政府管制下的競爭是市場化供給的又一特性。

　　3 .合同約束取代行政管理。在壟斷經營的條件下，政府對其所屬的企業和事業單位是一種行政管理關系，它既包括人事任命、組織機構設置、職工福利等非經營活動，也包括投資審批、服務對象確定、虧損補貼等經營活動，這種行政管理關系之密切，幾乎可以將這些企事業單位等同于這個領域政府的代表。而市場化供給機制建立后，政府作為市政公用設施服務需要的提出者，通過合同的方式與服務的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關系，這種合同大致可以分為兩類，一類是由政府付費的服務承包合同;另一類是由消費者付費的特許經營合同。政府與服務提供者通過合同建立起的經濟關系，對雙方都有約束作用，一旦服務沒有達到質量標準，政府有權重新選擇服務者;一旦發生糾紛，可以采用司法途徑解決，這樣市政公用設施服務真正具備了市場經濟的素質。由行政管理向合同關系轉化，是市政公用設施服務市場化供給的第三個特征。

　　4 .投資和生產主體多元化。市政公用設施服務市場化供給的第四個特征就是投資和服務主體多元化。這個多元化不僅僅指國內、國外、國有、民營、個體、合資、股份等各種投資者均可投資，而且指市政公用設施的服務市場不能有唯一的生產者，不論這個唯一的生產者是什么所有制性質。因為只要它是唯一的，必然就是壟斷的，政府或消費者就無從對其所提供的服務進行比較和判別，也就無法進行選擇。市政公用設施服務市場應是一個由企業、民間投資者和外商投資者等多元投資主體共同參與的有序競爭格局，各種投資者凡是具備條件的，均可以通過競爭成為生產者�？傊�，在市場化供給的條件下，投資和生產主體應是多個競爭的，投資者或生產者不再受其所有制形式和地域性的限制，其投資能力、經營業績，信譽等級等成為進人市政服務市場的首要條件。

　　5 .投資的風險、責任、回報分散。盡管大多數市政服務行業有需求穩定、現金流量大、政府關心、社會關注等投資優勢，但與其他行業一樣，同樣存在投資風險，特別是市政服務投資額大、涉及政治、經濟和社會等多種因素、建設期和回收期長，投資風險更具獨特性。在政府承擔全部投資時，所有風險、責任和回報都由政府承擔。在市場條件下，則是按照政府與投資者和生產者的角色分工不同，風險、責任、回報分別各自承擔。屬于經營活動自身產生的，由投資者承擔，屬于政府決策或管制產生的，由政府承擔，屬于不可抗力的，由政府和投資者共同承擔。所以，風險、責任、回報的合理分提機制，是市政公用設施服務市場化供給的第五個特征。

　　二、市政公用設施市場化必須政策先行目前市政公用設施服務市場化供給的政策方向已經明確，建設部《關于加快市政最新城市管理工作指導實務全書公用行業市場化進程的意見》提出了明確的要求。鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設，形成多元化的投資新格局。允許跨地區、跨行業參與市政公用企業經營。采取公開向社會招標的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業的經營單位，由政府授權特許經營。通過招標發包力式選擇市政設施、園林綠化、環境衛生等非經營性設施日常養護作業單位或承包單位。

　　此前，國家一些政策也對推進市政公用設施服務市場化供給提供了必要的政策環境，如2000l年12月11日，國家計委《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通川鄉，指出要逐步放寬投資領域。除國家有特殊規定的以外、凡是鼓勵和允許外商投資進人的領域，均鼓勵和允許民間投資進人;鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性的基砒設施和公益事業項目建設。提出改革價格機制和管理體制，鼓勵各類所有制經濟積極參與投資和經肯，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的投融資及運營管理體制，實現投資主體多元化、運營主體企業化、運行管理市場化，形成開放式、競爭性的建設運營格局。

　　目前各地需要根據國家政策要求，制定出開放市政公用設施市場的范圍、步驟和關鍵細節，要防止停留在一般的宏觀號召而缺少具體可操作性政策的傾向。制定具有操作性政策，關系到市場化改革的進程，要特別加以研究和明確，如經營性市政公用設施實行特許經介，如河對待新建設施的產權問題，特許經營期限如何確定、特許經營權獲取是否要付費、特許經營到期后資產如何處置、現企事業單位如何平穩改革、如何平衡價格(收費)與企業回子及的關系、如何建立必要的補貼機制、政府如何實施有效監管等等問題在這些間題上，既要借鑒國外的成功經驗，也要找出適合我國特點舊有效做法，制定出更川完善規范的市場化市政公用設施政策。

　　三、采用市場多元化手段來準動市政公用設施的改革

　　總體上看，市政公用設施業必須加快改革步伐，在今后深化改革中必須把握好以下幾個里重點：一是要以法律制度作為市政公用事業改革的準則，體現市場經濟是法制經濟的原則，以立法為先導，依法行政，減少改革的盲目性;二是要以政企分離、政事分離作為改革的關鍵，從根本上改變以往城市市政公用事業單位政企合一、政事合一的狀況;三是要以競爭作為改革的主題，通過引進競爭機制，實現多元化投資的新格局，并把規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭作為政府調控的目標導向;四是按照市場規律并結合各地實際來科學地制定城市市政公用事業的政府管制價格;五是要轉變政府職能，建立新型的政府監管體制。

　　具體來說：首先，多元化應是市場化改革的實現效果。我們既反對過去由國有企事業單位壟斷經營的一元化，也反對眼光一律瞄準外資的一元化。市政公用設施服務市場應該是由國有企業、國內民營企業、外資企業、中外合資企業、中外合作企業等共同平等競爭的市場。第二，共贏是市場化改革的本質要求。市政公用設施業有廣闊的市場和穩定的流動資金，但一次性投資大，價格需政府管制，還要爬行無差別的普遍服務義務，投資的回收期較長，企業除了正常履行合同取得應得的經濟效益外，還必須接受政府的監管，滿足公共利益要求。因此，政府與企業積極合作是市場化推進的重要方面。第三，風險是市場化改革必須認真對待的重要問題。市政公用設施業涉及千家萬戶，關系公共利益，不論具體的各項服務由誰提供，政府要對能否長期地、連續地、安全地、保質保量地、普遍地提供價格合理的市政公用設施服務承擔最終的責任。第四，競爭是市場化改革成功的關鍵因素。在選擇投資經營者時，進行較為充分的競爭這一環節非常重要。第五，監管是市場化改革進程的決定性因素。市政公用設施業市場化改革之后，政府的管理由過去的內部管理變成了外部監管，所以從某種程度上說，政府的責任不但沒有減輕反而加重了，因為相比而言外部監管的難度更大。

　　總之，城市市政公用設施走向市場化是必然趨勢，在目前立足于現實的情況下，必須著眼于未來，使市政公用設施為城市經濟建設服務。