淺談公路超期收費的成因及治理措施

　　趙靜

　　【摘要】“貸款修路、收費還貸”，是中國公路收費的一個冠冕堂皇的理由;該怎么收費、要收多長則是一筆糊涂賬，這導致近年來公路超期收費、超標收費的批評聲不絕于耳。為此，必須從根本上治理公路“三亂”問題。

　　近日，浙江臺州椒江大橋、河南鄭州黃河大橋、山東濟南黃河大橋、廣東佛山三水大橋4個路橋收費站超期收費的問題再次引起廣泛關注。

　　公路是我國覆蓋面最廣、縱深度最高、公益性最強的交通運輸方式。目前全社會75.5%的貨運量，由公路運輸承擔。然而，在公路發展過程中，收費公路規模過大、收費站點過多、收費標準過高、收費期限違規延長等問題也日益突出。

　　上世紀80年代，公路基礎設施建設滯后，建設資金不足的問題成為制約全國經濟發展的瓶頸。廣東因此率先提出了“貸款修路，收費還貸”的設想，首開“以橋養路、以路養路”的先河，收費公路模式在全國范圍內迅速鋪開。誰都不曾想到，這在多年以后，竟會成為困擾經濟發展的一個頑疾。

　　“很多收費公路本應由國家投資修建，經營性公路多如牛毛，說明我們的政府長期缺位。全國林林總總不同的收費站，說明里面涉及利益分配的問題。”公路應是政府為公眾提供的公共產品。然而，我國公路建設融資主要采取經營權轉讓等方式，易使高速公路變質為贏利商品，使公路的“公共產品”屬性大大削弱，社會效益得不到保證。

　　自1984年國務院批準實施“貸款修路、收費還貸”政策以來，已過去20余年。2004年《收費公路管理條例》出臺，對公路收費進行規范，其中明確：政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年;國家確定的中西部省、自治區、直轄市的政府還貸公路收費期限最長不得超過20年;經營性公路的收費期限最長不得超過25年;國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限最長不得超過30年。2006年、2007年，國務院辦公廳又相繼出臺系列文件，對公路收費作了統一規范和相應的規定……然而，目前很多到期的收費站遲遲沒有拆除，違規收費依然存在。人們不禁質疑，為什么一些地方可以有令不行、有禁不止?

　　長期以來治理公路違規收費效果不甚理想，其中很大的阻力來自地方政府。多年來，部分地方政府以出讓土地、政府經營等方式，深度參與到公路利益分配中。從2008年審計署公告中可見一斑——審計調查浙江等17個省(市)667個收費公路項目，共征用土地272萬畝，其中違規審批、未經批準占用、以綠化及服務區建設等名義多征占和閑置土地達96.2萬畝，占征用總量的35%。

　　超期公路收費體制何以如此堅硬?無非兩個原因。一個是“以路養路”這一沿襲已久的公路建設和經營體制仍具有極大的慣性，在加快公路建設進程的同時也形成了形形色色的利益格局，“要想富，先修路”的口號，已不止是對發展地方和公眾利益路徑的總結，也是各個利益相關方維護自身利益的總結。一旦觸動其利益，“以路養路”就會成為一個冠冕堂皇的理由，成為維護其利益源頭的鎧甲。更重要的原因是，多年來，地方政府以出讓土地、政府經營等方式，深切地參與到公路利益分配中，成了得利的大頭之一。有些地方，公路收費已成為地方政府最重要的提款機之一，專項清理活動無異于給提款機斷電、上鎖。在這種情況下，有的地方政府會對五部委專項治理行動不夠熱衷、配合度不高。被曝光的4個路橋收費站在專項治理活動啟動后之所以“買路錢”照收，態度強硬依舊，不能不說代表了其上級部門的真實態度。

　　有關法律法規已明確，審批收費公路收費站點和通行費標準與收費期限是省級政府的職責。因此，此次專項清理工作的責任主體是各省級政府。

　　一些專家建議，公路收費是許多地方重要的財稅來源。要真正治理違規收費，必須觸動地方財政的堅冰�？紤]到地方財政的需要，在打破公路收費利益格局、取消不合理收費后，可以通過政策傾斜、財政分配適當調適等方法，為地方經濟發展引進新財源，避免地方債務惡化和正常發展資金匱乏，同時穩定就業，以提高清理行動的效率。

　　1、堅持依法行政，嚴格規范公路設站檢查行為。在公路上設置檢查站必須經省級人民政府批準。嚴格規范各類檢查、收費站(點)的設置和檢查執法行為，不得越權執法。對違法設置的檢查站要堅決予以撤除。在公路上開展執法檢查特別是治理車輛超限超載工作要堅持部門聯動和區域聯動，加強源頭監管，建立健全責任倒查制度。嚴格臨時動物衛生監督檢查站、植物檢疫檢查站設置的審批程序;進一步規范動植物、木材檢疫檢查程序和技術保障措施，堅決杜絕目測檢查和收費放行。

　　2、加強涉路執法部門行風建設，嚴格規范執法行為。交通運輸、公安、農業、林業等相關涉路執法部門，要堅持“誰主管，誰負責”、“管行業必須管行風”的原則，把加強本部門本系統的行風建設作為一項經常性工作來抓。加強對上路執法人員的黨紀政紀教育和法律法規培訓，嚴格管理，不斷提高執法人員的大局意識、服務意識和法紀意識。要進一步明確上路執法人員執法崗位、執法權限、執法程序和執法責任，強化執法監督、執法考核和責任追究，切實做到嚴格、公正、文明、規范執法。

　　3、對公路超期收費等不合理收費問題開展專項清理。制定切實可行的工作方案，加強組織領導和監督檢查，認真開展公路超期收費等不合理收費專項清理工作。在摸清底數的基礎上，對不符合國家有關法律法規及政策規定的公路收費行為，要及時依法予以堅決糾正。要積極應用聯網電子不停車收費等先進技術，提高收費效率，避免車輛因排隊繳費造成交通堵塞。

　　4、認真執行鮮活農產品運輸“綠色通道”政策，切實將各項惠民措施落到實處。各地要認真貫徹落實交通運輸部、國家發展改革委、財政部《關于進一步完善鮮活農產品運輸綠色通道政策的緊急通知》(交公路發〔2010〕715號)精神，確保所有收費公路全面落實對整車合法裝載運輸鮮活農產品車輛免收車輛通行費政策，并提供專用通道優先便捷通行。進一步規范和加強鮮活農產品運輸車輛檢測管理，提高檢測和通行效率。發現鮮活農產品運輸車輛存在超限超載運輸等違法行為的，嚴格按照有關規定及時處理。

　　5、加強監督檢查，嚴肅查處損害群眾利益的突出問題。高度重視和認真對待群眾來信來訪，堅持領導干部上路明察暗訪制度，對重點地區和路段執法情況加強監督檢查，堅決糾正各地方有關部門下達或變相下達罰款指標、執法人員收費罰款不開票據、違規收取停車費和拖車費、只罰款不消除違法狀態、隨意攔車檢查等違法違規行為。對出現嚴重公路“三亂”問題的地區，要按照有關規定及時予以摘牌處理，并進行重點督辦。對于有關違紀違法人員，要按照規定嚴肅追究相關責任。

　　另外，面對頑固的公路收費體制，抓幾個典型、約談幾個地方主管部門領導的運動式辦法是不行的，也難以卸掉其重重鎧甲。讓收“買路錢”的手縮回去，不再伸出來，嚴格按五部委的行動計劃辦事，該黑臉就黑臉，該司法介入就介入當然是應有之義。更重要的，是必須觸動地方財政的堅冰。考慮到地方財政的需要，在打破公路收費利益格局、取消不合理收費后，可以通過政策傾斜、財政分配適當調適等方法，為地方經濟發展引進新財源，避免地方債務惡化和正常發展資金匱乏，以提高行政資源清理公路收費的協調性。

　　相對于專項治理的成本，調整地方財政體系的成本要大得多，但這是必須走的一步。畢竟，還公路利益為全民所有，降低被公路抬升的物流成本，是涉及到宏觀經濟環境能否改善，商品成本能否合理化的大事。對地方的利益和義務梳理得越清晰，地方與中央部門的協商性就越強，公路收費專項治理的效率也才會越高。