本篇文章是由《理論與當代》發表的一篇法制論文，(月刊)創刊于1984年，是由中共貴州省委講師團主辦的，為在職干部馬克思主義理論學習、時事政策教育提供學習輔導的普及性讀物，是全國宣傳部講師團系統甲級優秀期刊，貴州省優秀社科期刊。

　　內容提要: 20世紀后期，世界范圍內社團組織的勃興導致憲法變遷。在憲法基本權利制度方面，社團自治權成為一項新興基本權利，社團既是集體權利的享有主體又是社團成員基本權利的保障主體。在憲法民主制度方面，社團的興起使民主突破了代議制民主的框架，產生了行政民主、社會民主、協商民主的新型民主形式。在權力制約制度方面，單一的國家公權力層面的分權制衡轉變為國家公權力之間、國家公權力與社團公權力之間以及社團公權力內部的多重分權制衡機制。

　　關鍵詞: 社團/憲法變遷/基本權利/權力制約

　　憲法變遷是一個表征憲法規范和社會現實之間沖突及協調的理論概念，意指憲法未經修改而其條文涵義發生潛移默化改變的憲法現象。20世紀后半期，被認為是該世紀人類最大社會創新的“社團革命”席卷全球，各類社團組織如雨后春筍般涌現。[1](P257)我國改革開放以來，由于政府逐漸退出了對社會的全面控制，民間結社活動也日漸活躍，社團組織的數量不斷增加，其在公共治理中發揮的作用也日益顯著。[2](P71)盡管我國目前社團的總量、規模、參與公共治理的范圍和程度與西方國家依然存在較大差距，但從我國社團組織日漸勃興的發展趨勢來看，的確受到了世界范圍內“社團革命”的帶動和影響。從形式上看，世界各國社團的興起并沒有導致憲法的結構性變革，各國僅是通過一系列普通立法來規范社團組織。但是，這場“社團革命”是否推動了憲法的變遷?其變遷的內容又有哪些?本文試圖就此展開研究，以期引起學界的深入討論，進而推動我國社團立法逐步健全完善。

　　一、社團自治與憲法基本權利制度的變遷

　　現代憲法基本權利主要包括自由權和社會權兩大類型，自由權要求國家以消極不作為的方式來實現，而社會權的實現則要求國家履行積極給付的義務，但無論自由權還是社會權，它們都是為規范和控制公民個人與國家的關系所塑造的權利類型。所以，基本權利的權利主體和保障主體一般是確定不變的，即基本權利的享有主體是公民，保障主體是國家。但是，伴隨社團組織的勃興，傳統的憲法基本權利體系正在發生結構性的變化。

　　(一)顯在與潛在：基本權利存在形態的二元化

　　由于社團組織對社會均衡發展具有重要促進功能，所以世界多數國家都制定了保障社團自治的法律，如俄羅斯1996年頒布的《社會聯合組織法》規定，除聯邦法律另有規定外，禁止國家權力機關及其公職人員干預社會組織的活動。同時，該法還規定了社會聯合組織所享有的自由傳播信息、組織集會、游行、示威、組建新聞媒體和實施出版活動等諸多權利，規定國家保證恪守社會聯合組織的權利和合法利益，支持社會聯合組織的活動。[3](P199)我國1998年頒布的《社會團體登記管理條例》也規定，國家保護社會團體依照法律、法規及其章程開展活動，任何組織和個人不得非法干涉。從世界各國社團立法來看，社團進行自我管理、自我服務、自我發展的自治權被普遍承認。

　　社團自治權是世界各國為回應社團興起的現實而通過普通立法確認的權利，但其是否屬于一項獨立的憲法基本權利呢?通過以下方面的分析，答案應當是肯定的。

　　首先，社團自治權具備作為“未列舉基本權利”的實體要件。現代憲法的基本權利體系日益呈現一種開放性構造。例如，憲法上的“權利推定”以及“概括加列舉”的權利規定模式，即為新型基本權利的發展預留了空間。因此，以憲法是否明文規定為標準，基本權利可以分為憲法列舉權利和憲法未列舉權利。根據我國臺灣學者的分析，作為憲法未列舉基本權利須具備三個要件：一是從權利本質上說，須與人民主權、人格尊嚴的保障密切關聯;二是從權利的保障需求而言，應具有普遍性;三是從憲政角度言，若不予保障，將有違自由民主憲政秩序與價值觀。[4](P65)而社團自治權完全符合上述要件。第一，社團自治是憲法人民主權原則的具體表現。所謂“人民主權”，簡單來說就是人民自己的事情自己做主。當然，這主要是針對人民作為一個整體而言的，而社團是人民中的部分聯合，所以社團對其共同體內部事務進行自治完全符合人民主權的精神和理念。第二，社團自治與公民的人格尊嚴密切相關。“人以群分，物以類聚”，人天生具有“群分”的屬性，而“群體生活”必然排斥來自外部的干預和強制，自然會要求 “群體自治”。所以，社團作為人類“群體性”的組織形態之一，是人類“群分”的本性得以滿足的重要保障。第三，社團自治具有普遍性的權利訴求。民政部統計資料顯示，截至2008年我國社會團體數量為229681個，而在體制之外，還有大量未登記注冊的、半公開的、臨時性的社團組織。可以預見，隨著各項改革事業的深入推進，我國的社團數量還會大幅度增加。但就目前而言，政府干預社團內部管理事務的情況比較普遍，社團的“官方”色彩也比較明顯。[5](P46)在這一背景下，確認和保障社團自治權，使社團逐步發展成為真正的民間組織就成為一個普遍性的權利需求。第四，將社團自治權提升為憲法基本權利，是社會主義憲政的內在要求。“社會性”是社會主義憲政的基本特質。馬克思認為，國家是特定歷史階段的產物，是階級統治的工具，是“獨立于社會之上又與社會對立”的“超自然怪胎”。[6](P18)人類未來的理想是建立一個無國家的、由社會進行自我組織、自我管理的社會，以實現 “每個人的自由發展”。在此意義上，社會主義是一個與國家主義相對應的概念，國家還權于社會、社會高度自治是社會主義的應有之義。因此，確立和保障社團自治的基本權利恰恰是社會主義憲政的重要標志。

　　其次，社團自治權不能被現有基本權利所涵蓋和吸收，其具有成為一項獨立的基本權利的必要性。與社團自治權關系最密切的基本權利是結社權，可以說，社團自治權是結社權發展的必然結果和理性延伸。但我們不能就此認定社團自治權是結社權的一項權能而非獨立的權利。二者雖然緊密關聯，但區別也是顯而易見的。第一，就權利內容而言，社團自治權強調社團對其內部事務進行自我管理、自我服務、自我發展的自治權能，結社權則是公民組織或參與成立社團時免于國家強制和干預的權利;第二，就權利主體而言，雖然結社權是由公民集體行使的權利，但結社權的權利主體仍然是具有獨立人格的公民個人，而自治權的權利主體則是以集體形式存在的組織;第三，就權利性質而言，結社權是消極性權利，即屬于免于國家強制和干預的自由權，社團自治權除了具有消極權利的屬性外，還具有公民對公共事務進行自主管理的積極自由因素;第四，社團自治權同時具有私權利和公權力的雙重屬性。在社團與國家的層面上，社團自治權是一項私權利，在社團與其內部成員關系看，社團自治權則是一項社會公權力，而結社權卻不具任何公權力的屬性。由此可見，社團自治權具有結社權無法涵蓋和吸收的權利內容，在權利性質和權利主體方面二者具有實質性差異。所以，社團自治權并不是結社權的一項權能，而應當被視為一項獨立的基本權利。

　　再次，社團自治權具有作為基本權利的可行性。是否具有可訴性，是判斷某項權利能否成為基本權利的主要標準之一。如果說社會權利由于其可訴性問題而作為基本權利仍然存在爭議的話，那么，自治權則由于其權利內容的確定性，權利的司法保障并沒有任何法律操作層面的障礙，因而完全具備作為基本權利的可行性。這里需要附帶說明的是，既然社團自治權具有提升為憲法基本權利的充足理由，而各國憲法又為何僅規定結社權而沒有規定社團自治權呢?要回答這一問題，必須回溯西方憲政發展的歷史進程。結社權是在19世紀才被確立為憲法基本權利的，[7]在當時，社團不僅數量少、規模小，其功能也是單一的，主要是作為個人利益的保護屏障，并不具有廣泛參與公共治理的功能。所以，19世紀的立法者很難預見到以后社團的發展趨勢，因而不可能也沒有必要在憲法中確立社團自治權。相對而言，新中國建立之后雖然先后制定了四部憲法，但由于并不具備社團自治的社會現實基礎、立憲者也缺乏促進社團自治的主觀意愿，所以，我國憲法也只是將結社權寫入憲法而沒有規定社團自治權。但在今天來看，社團自治權已成為伴隨社團大量興起而產生的一項新興權利，也符合憲法基本權利的基本特質，將其視為一項基本權利并予以充分保障勢在必行。

　　(二)個體與集體：基本權利享有主體的二元化

　　現代憲法所確立的基本權利主體一般為個人，而不包括集體性組織。所謂集體權利的概念，一般被認為“超出了一國憲法的領域，更多的屬于國際人權法上的問題。”[8](P151)各國憲法典或者憲法性法律中關于基本權利的規定都普遍被稱為 “公民”的基本權利或“人”的權利。雖然各國普遍承認法人的權利主體地位，但并未從根本上改變人權主體的個人化特點，只不過是人權主體的范圍由以生命為特征的權利主體擴展至以人格為特征的權利主體。[9](P56)

　　但社團的興起卻使基本權利主體呈現出個人權利主體與集體權利主體并存的二元化局面。“基于國際上重視‘集體權’之所謂‘第三代人權’之發展趨勢，國內憲法也不能置身世外，應建構 ‘集體權’保障的理論體系和實務機制。”[4](P306)在國際人權法上，國家、民族被視為集體權利主體。在國內法層面，社團應屬于集體權利的主體之一。社團是由具有共同物質利益或精神利益的成員自愿結成的非營利性社會共同體，如行業協會等行業性組織、律師協會等職業性組織、同鄉會等身份性組織。社團作為基本權利主體不同于公民或者營利性法人組織。但從組織結構、活動性質以及組織形態上考察，社團與國家、民族卻具有相通性，它們都具有成員性、非營利性、集體性的特征。從某種意義上說，社團是濃縮的國家，國家則是一個擴大化的社團。所以，如同國家、民族作為國際人權法的集體權利主體一樣，社團作為國內人權法上的集體權利主體也是能夠成立的。

　　憲法基本權利的實現離不開獨立司法機構的保障，社團成為集體性基本權利主體必然涉及社團基本權利的司法救濟問題。隨著社團的大量興起，社團的原告資格逐漸被世界各國確認。例如美國在20世紀70 年代以后，“法院承認保護自然資源、風景、歷史文物的公民團體具有原告資格;承認全國保護組織有權請求復審高速公路的修建;承認公共福利社團可以提起集團訴訟，以代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權利的人反對核爆炸建議; 承認公民團體有權請求復審示范城建計劃;承認地方資源保護組織有權請求復審在國有森林采礦和伐木的行為”。[10](P437-438)由此可見，社團原告地位的確認，是社團作為集體權利主體的必然延伸和有力證明。

　　(三)國家與社團：基本權利保障主體的二元化

　　社團既是一個權利主體，享有集體性的基本權利，同時它又是一個權力主體，行使一定范圍內的公共權力，例如行業組織有權依據章程和行規行約對內部事務實施管理，甚至可以對其成員進行金錢或者精神榮譽方面的懲戒。也就是說，社團的身份具有雙重性，就社團與國家的關系而言，它是“私主體”;就社團與其成員關系而言，社團則是一個社會性的“公權力主體”。如同國家公權力具有侵犯個人權利的傾向一樣，社團所享社會性公共權力同樣存在被濫用的可能性。如果不將基本權利的效力延伸至社團成員，社團則難免會蛻變為壓制個人自由的破壞性力量。“在現代社會，除國家之外的團體對其成員甚至成員以外的制約與強制可能比國家更具有壓迫性。”[11](P70)如同國家公權力需要控制一樣，社團的社會公權力同樣需要控制。為了保障社團成員的權益不受侵犯，基本權利保障義務及于社團則是必然的選擇。當然，社團畢竟不是國家，其基本權利保障義務僅限于自由權，社會權則非屬于社團的基本權利保障義務范圍。

　　為了保障社團組織成員或利益相關人的權利不受社團公權力侵犯，對社團的公權力行為進行司法審查是必不可少的制度環節。首先，在社團與其成員及利益相關人的關系中，社團是一個公權力組織，因此應當承認社團具有公法訴訟上的被告資格，其訴訟程序應當適用公法訴訟規則。其次，應當合理劃定司法審查社團自治的邊界。法院應當有權審查社團組織行使公共權力所依據的章程與規約是否違反憲法和法律，有權審查社團組織行使公共權力時是否遵守了正當法律程序。但司法對社團公權力的審查，應當以涉及基本權利自由和正當程序的事項為限，對于社團內部的其他事項則不宜納入司法審查范圍。值得注意的是，將憲法基本權利的效力及于社團，并對其內部自治進行司法審查，不僅僅是理論上的簡單論斷，也體現在許多國家的司法實踐中。“在最近30年間，法院做了許多工作去保護個別成員反對團體本身對他的不公正的做法。法院譴責那些對職業進行不適當限制的規章，并認為它們是無效的。法院已經推翻了行業裁判所很多不公正的判決，當委員會所做的裁決不公正時，他們進行了干預。”[12](P166)

　　二、社團自治與憲法民主制度的變遷

　　民主是現代憲法確立的一項基本制度。從理想形態上講，既然一切權力屬于人民，那么民主的理想化形式應當是直接民主制，即由公民全體共同決定公共事務。但是，現代國家特別是疆域遼闊、人口眾多的大國，要實施直接民主制具有操作上的困難。并且，現代自由主義理論對直接民主制多采批判態度，認為直接民主制是古代人的自由，“會變成不堪忍受的暴政”(貢斯當)[13](P46);直接民主“很容易就會陷落到它的反面去——強制或不自由”(柏林);[14](P12)直接民主地是一條“通往奴役之路”(哈耶克)。在這樣的共識認知下，代議制民主成為現代各國憲法普遍確立的民主模式，即由公民定期選舉產生的代表代替公民決定及處理國家公務。而社團的興起，則促使民主的內涵進一步超越代議制民主的框架，出現了代議制民主、行政民主、社會民主、協商民主并存的多重民主制現象。