隨著《粵港澳大灣區發展規劃綱要》不斷深入實施，三地經濟文化進一步融合，人力、技術、資本等生產要素自由流動需求增加，對大灣區社會環境的安全穩定程度提出了更高要求。與此同時，在經濟利益驅使下，大量違法犯罪活動在三地間活躍。粵港澳三地執法機構在警務協作方面有著多年合作經驗，合作內容和機制建設日趨成熟，但由于三地在法律、技術和協作程序方面存在明顯差異,地方保護主義從中阻礙，導致跨境警務互動協作效果有待提升。在“一國兩制”背景下，三地法律地位相對等，但治理權限不對稱，如何在現有的制度框架下推動三地實現高效的跨境警務協作，對于大灣區的社會安全建設尤為迫切。

　　一、粵港澳三地警務協作面臨的困境及成因

　　粵港澳大灣區警務合作的法律基礎薄弱。缺乏統一的法律規制和司法適應性是現階段粵港澳大灣區警務執法合作全面開展的根本性制約因素，但立法管轄沖突難以在短期內解決，只能通過妥協性制度安排破解難題。三地的法律制度、執法模式、警務辦案流程等存在一定差異，在開展聯合專案調查時通常面臨案件管轄權的執法沖突，一種是對同一案件三個法域的司法機關競爭管轄權，且稱之為“積極沖突”。

　　司法方向評職知識：警務人員評職稱著作與論文要求

　　另一種是某一案件任何法域的司法機關都不受理、不管轄的“消極沖突”現象。港澳基本法均規定了特別行政區與中央的關系，但未明確特區與內地其他一級行政區域的關系。在雙方產生區域法律沖突時，基本法僅規定特別行政區可與全國其他地方的司法機關開展司法協助，但未規定法律沖突的解決機制。因缺乏立法保障和具體可操作的爭議協調機制， 三地在具體司法實踐時中更多只能解決合作過程中的程序性問題，尚未形成一套健全的跨境警務互助協議，不利于三地警方共同打擊跨境罪犯。警務協作的范圍局限性大、行政干預多。

　　三地過去的合作均是局部合作，簽訂的警務合作協議也多是粵港、粵澳、港澳的雙邊合作協議，缺乏三地行政主體聯合治理。在深入推進大灣區一體化背景下，兩岸三地的商貿往來、人員交流日益頻繁，區域開放程度將持續擴大，雙邊合作已不能滿足當下的執法要求。以跨境車輛通行管理為例，目前三地對往來粵港、粵澳的社會車輛實施兩地號牌登記管理制度，申領兩地車牌的條件相對嚴格，發牌數量并不多，與三地貨物運輸、商貿往來的實際需求和發展需要仍有較大差距。受地方利益保護主義影響，香港政府意在控制內地車輛入港，以防止增加香港道路運輸壓力。各自為政的地方保護主義成為開展警務執法合作的一大障礙，極大淡化了多邊合作意識。

　　隨著大灣區規劃綱要深入推進，粵港澳大灣區勢必將在更高程度放開人流、物流、車流通行限制，以實現生產要素在灣區內的自由流動。如何破解好三地跨境車輛通行管控難題，是擺在三地警務機構面前的一道必考題，目前顯然沒有好的解決方案。三地法律文化沖突明顯。大灣區警務協作是在同一主權范圍內建立在不同法域基礎上的警務合作。在“一國兩制”框架下，三地的區際法律文化沖突既有統一社會制度下不同法域的法律文化沖突(香港與澳門)，也有不同社會制度下的不同法域的法律文化沖突(大陸與港澳)。在多元法域背景下，大灣區跨境警務協作比其他國家地區的洲際警務合作、國家與國家之間的跨國警務合作更顯復雜。

　　二、跨境警務協作治理模式的構建

　　研究發現，地方保護主義是區域警務一體化過程中的最大障礙，區際法律文化沖突尤其是案件管轄權沖突問題是影響大灣區警務協作主體積極性的顯著原因，而區域警務協作機制及內容不完善則大大降低了跨境警務協作的工作效率。扎根理論適用于公共管理研究中因素識別、過程解讀、復雜情況和新生事物類研究。這是一種從下往上建立實質理論的方法，即在系統性收集資料的基礎上尋找反映事物現象本質的核心概念，然后通過這些概念之間的聯系建構相關的社會理論。

　　應用扎根理論開展研究，對于探索跨境警務合作實現機制具有重要價值。為更清晰透視“一國兩制”語境下的粵港澳大灣區跨境警務協作問題，可以將港澳回歸以來作為研究時間起點，選取三地警方在跨境刑事犯罪合作打擊、跨境金融犯罪打擊、口岸跨境警務合作、區際警務培訓、出入境管理合作、跨境道路交通管理合作、突發公共安全事件跨境治理七大方面合作的新聞報道作為研究案例素材。通過對七種合作內容從首次提出到付諸實施這一過程的追蹤，為粵港澳大灣區跨境警務協作治理模式構建提供啟發。

　　該模式完整呈現了跨境警務協作治理的產生、影響、合作機理。三地警方在外部環境(跨境違法犯罪日益增多)刺激下，產生了多邊合作的動因，但受地方保護主義影響遭遇合作壁壘(包括三地不同的法律規制、地方利益、警務理念)，沖破壁壘需要形成合作共識和共同利益的協同因子，從而產生協同行為和協同結果，進一步固化形成警務協作機制，進而影響改善外部環境，降低跨境犯罪率。

　　三、跨境警務協作治理模式的實現路徑

　　深化警務協作的共識，強化合作的觀念。多年來，三地警務合作從框架性協議到個案協作，由概括性原則到具體實施步驟已經取得了長足進步。要進一步突破合作法律基礎不足、執法管轄沖突等障礙，三地警務部門應組建三地局部性合作聯盟，在中央統一的頂層設計下，探索共建灣區區域治理機構，確定區域治理規則，妥善處理好現行警務規則與國際警務慣例的銜接，通過簽訂協議協定的方式，固化形成多樣化的聯絡協商機制、多層次的歸口聯絡機制、多層級的警務培訓交流機制、多警種的跨境警務合作的參與機制，不斷深化合作共識，形成豐富的多邊警務協作機制。

　　該多邊機制應立足于大灣區社會公共安全治理需求，應具備橫向協調和縱向控制功能，在橫向上確立大灣區跨境警務合作的機制、程序和沖突解決方案;在縱向上通過上述機制和程序保障三地警方通力協作，共同打擊跨境犯罪，維護大灣區安全穩定。搭建三地警方互聯互通的警務大數據平臺，是大灣區跨境警務合作的必由之路。在大數據背景下，犯罪活動尤其是跨境犯罪呈現出網絡化、信息化的特征，警務信息共享在案件偵破中的作用不斷凸顯。

　　三地以大灣區內警務信息、社會公共信息為基礎，在嚴格遵守本法域有關公民個人信息保護法律規定的前提下，共同研發大灣區警務大數據平臺，破除地方利益保護下的信息壁壘。依托警務大數據平臺，將信息共享確立為大灣區跨境警務協作的基礎，通過警務信息的采集、共享和研判，在警務合作模式上由傳統的個案協查轉變為大數據下的警務信息研判預警，準確高效地打擊各種跨區域違法犯罪活動。

　　作者：梁澤宏