摘要：基層實踐表明，水庫移民后期扶持政策在執行過程中存在偏差‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。文章著眼于水庫移民后期扶持政策執行的一般過程和主要環節，從項目申報過程中的“關系”共謀、項目審批中的“關系”競爭、項目利益分配中的“關系”錯位等方面重點闡述“關系”要素與政策執行偏差的內在聯系‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。在此基礎上，從內外關系網絡良性互動的角度給出一種可能的優化思路，以降低執行偏差對政策落地效果的擾動，進而提高水庫移民后期扶持政策的執行績效‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　關鍵詞：水庫移民;后期扶持政策;執行偏差;社會關系網絡

　　在水庫移民后期扶持政策長期穩定的制度環境下，項目扶持是后期扶持的主要方式之一。項目扶持的精準性直接關系到政策績效提升的邊際效用，不僅對水庫移民社區的可持續發展有著重要意義，也關系到貧困移民精準脫貧的有效性和徹底性。從現有的水庫移民后期扶持政策體系來看，日趨完善的頂層設計已在很大程度上彌補了潛在漏洞。理論上，只要各級地方政府和相關部門按照理性設計的步驟予以落實，就能夠實現水庫移民后期扶持政策的預期目標。對于水庫移民而言，社區是其發展的重要依托，國家亦把社區作為水庫移民后期扶持的關鍵載體，以項目的形式將水庫移民所需的外部性資源“自上而下”地輸入社區，而后通過社區內部的運作分配將其轉化為水庫移民發展的方式和手段。然而，基層實踐的種種跡象表明，縣級移民管理機構在實踐中逐漸積累起基于利益平衡和博弈妥協的變通執行策略[1]，很多水庫移民所獲得的扶持資源與其實際需求并不完全匹配，尤其是貧困移民的自我發展能力未能得到有效提升，即使是依靠項目扶持在短時間內實現了脫貧，但從長遠發展的角度看，貧困移民的脫貧可持續性差、返貧風險高[2]。顯然，水庫移民后期扶持政策在執行過程中出現了偏差。

　　關于政策執行偏差的既有研究多從政府本位的立場出發予以解釋，運用政策執行成本及收益的經濟分析[3]和政策執行府際關系的制度分析[4]兩種方法，討論政策執行偏差的形成機理，并給出相應的優化建議。也有研究意識到，厘清各類政策執行偏差可能影響因素之間的關聯機制需要從微觀實踐經驗中找尋證據[5-6]，但總體而言仍未擺脫泛制度主義的局限。基于此，本文著眼于水庫移民后期扶持政策執行的一般過程和主要環節，重點闡述“關系”要素與政策執行偏差的內在聯系，并從內外關系網絡良性互動的角度給出一種可能的優化思路，以降低執行偏差對政策落地效果的擾動，進而提高水庫移民后期扶持政策的執行績效。

　　一、項目申報過程中的“關系”共謀

　　地方政府作為政策落地的執行者和制度完善的推動者，在促進經濟增長、維護社會穩定以及細化制度建設等方面發揮著重要作用[7]。然而，在中央對地方政府進行政績考核的影響下，地方各級政府間也形成一套類似的考核激勵制度，具體指標更是層層細化、層層加碼，如地市級政府對縣(市、區)級政府的考核，往往細至二級指標，甚至還會設置三級指標，還對不同指標設定差別化權重。就結果而言，嚴格的政績考核時常導致下級政府在承接上級政府布置的任務時，多會考慮如何做出政績，若無法做出政績，則會采用各種形式合理的策略來應對上級問責。同樣，在水庫移民后期扶持項目申報過程中亦存在此類問題。作為項目的實際管理者，縣級移民管理機構不僅需要確保申報項目的順序和資金符合政策規定與上級政府要求，也要兼顧自身的政績考核目標。

　　就實際而言，不少縣級移民管理機構在項目安排上往往更為青睞那些水電路網等微型基礎設施項目。原因在于，上述項目往往資金需求不大，相對容易完成，更為重要的是每年都能形成實際且可觀測的成效。在具體操作上，縣級移民管理機構多會鼓勵水庫移民社區優先申報修路或飲水管網等基礎設施項目，并適當予以審批環節的照顧。此外，為了確保項目申報程序的合理、合規，縣級移民管理機構還會要求水庫移民社區嚴格按照詳細的規范格式編制水庫移民后期扶持項目申請書。盡管大多數水庫移民社區缺少專業人員，但為了符合程序要求、方便項目獲批，一些社區干部也愿意花錢雇傭、聘請專業人員來幫助社區編制項目申請書。

　　與此同時，雖然中央和地方政府不斷加大對水庫移民社區的項目扶持力度，但就平均水平而言，單個水庫移民社區每年可獲得的項目資金仍相對較為有限。因此，部分水庫移民社區為了最大限度地拿到項目立項、獲得項目資金，不僅一味地迎合縣級移民管理機構的項目“偏好”，罔顧社區真實的項目需求，甚至有些社區干部在水庫移民不知情的情況下強制要求其簽字同意，從而在形式上符合申報程序。并且，不少水庫移民社區干部還會想方設法地到縣級移民管理機構說情或者找關系，請求優先安排扶持項目，并盡可能地多安排項目資金，這使水庫移民社區項目申報資金的配比也會因其與縣級移民管理機構關系的“好壞”、水庫移民社區在縣級以上是否有“強關系”等情況而出現明顯差距。這些依靠“關系”形成的項目利益共謀，不僅不利于項目的合理申報，還嚴重拉低了后期扶持資金的使用效率。縣級移民管理機構作為項目運轉的核心，對項目的最終落地和效果呈現有著重要的影響，如果一味關注項目的短期成效和管理方便，必然挫傷水庫社區申報項目的積極性;同時，部分憑借“強關系”獲得更多項目資源的社區，也必然損害其他水庫移民社區的根本利益，進而影響水庫移民后期扶持的最終效果。

　　二、項目審批中的“關系”競爭

　　按照水庫移民后期扶持政策規定，水庫移民后期扶持項目遵循“自上而下”的分級審批程序，理想狀況下水庫移民后期扶持項目資金按照水庫移民人數進行總體審批分配。但事實上，項目審批是一個動態的過程，在總體資金相對有限的情況下，下級政府需要去“爭”才有可能獲得更多的項目資源[8]。因而，作為項目實際承接方的縣級移民管理機構，往往會采用多種方式向省級移民管理機構爭取更多的項目資金。其中，最為常用的方式就是依靠與上級政府的關系。其邏輯在于，越是主動參與項目“抓包”的縣級政府，就越容易獲得更大的權力彈性空間，進而利用有效的“關系”資本，在項目的逐級分配中實現“自下而上”的反控制[9]。既有事實也表明，很多縣級移民管理機構一方面會積極向相關省級政府部門爭取其他渠道的扶助資金，擴大項目資金池;另一方面還會疏通與省級、地市級領導干部的“私下”關系，以此為本縣申報的大項目爭取審批“綠燈”。一般而言，愈是貧困的地區，此類情況愈發常見。總體來說，縣級移民管理機構與上級政府的“關系”越好，則越容易在項目審批的競爭中獲勝。“關系”在項目審批中的運用具體可分為以下三種類型：

　　一是“強關系”下上級領導給予“關照”。意指上級領導承諾或首肯對縣里項目的審批給予優先“照顧”。“關照”的獲取渠道主要有領導在縣掛職、領導從縣里升遷以及領導到縣檢查等三種。在得到領導“關照”后，上級政府一般會加大扶持力度，對于縣移民管理機構上報的扶持項目也會重點關照。通常而言，到縣任職或掛職的省市級領導，一般會對該縣產生較為深厚的感情，也愿意在其權限范圍內予以“關照”作為回饋。如筆者在中部某縣了解到，由于地處山區，貧困程度較深，省政府先后選派了近10位省級、廳級領導干部到該縣任職或掛職。省水庫移民開發局出于帶動縣域發展的總體考慮，在領會相關領導的意圖后，特批將其列為定點扶持縣，重點扶持該縣的產業發展，鼓勵該縣因地制宜地申報產業開發扶持項目，在足額撥付水庫移民后期扶持項目資金的基礎上，更是主動聯絡相關職能部門，整合扶貧資金和其他涉農資金，優先投向該縣的水庫移民產業開發項目，以此來提高水庫移民的收入水平，特別是解決貧困移民的脫貧致富難題。

　　二是“弱關系”下移民干部主動訴苦。在縣級移民管理機構沒有“強關系”的情形下，縣級移民管理機構的領導干部到上級主管部門訴苦，就成為其與上級主管部門建立“關系”的主要手段。訴苦原本只是人際交往的工具之一，多用于個人將日常生活中所遭遇的不幸或困難向他人訴說。在抗日戰爭時期，“訴苦”被用為動員人民群眾參與土地改革的技術手段，人民群眾通過訴苦來宣泄所遭苦難和表達個人訴求，對重塑國家與鄉村社會間的關系發揮了重要影響[10]。同樣，在水庫移民后期扶持項目的運作執行中，承擔責任和任務最多的縣級移民管理機構在調處水庫移民抱怨的同時，亦會適時向上級政府訴說基層工作的困難。由此，既實現剛性壓力的轉移，也爭取項目獲批的機會。筆者在東部某縣調查時發現，由于縣域經濟發展較好，該縣多數水庫移民社區希望縣移民辦加大對生產開發項目的扶持，并熱衷于申報資金投入規模較大的項目‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　在全省水庫移民后期扶持項目資源有限的情況下，該縣申報的大項目很難被上級政府審批立項，即使能通過，也是每年撥付少量的資金，項目實質性進展緩慢。為此，很多社區干部到縣移民辦抱怨訴苦，縣移民辦主任無奈，便向省移民辦傾訴基層工作的不易，訴說水庫移民有心發展但苦于資金短缺的矛盾。此后，無論是市里還是省里，只要召開水庫移民工作會議，縣移民辦主任都會找相關領導訴苦，希望能給該縣安排一些大的生產開發項目，甚至在省領導參加的會議上，縣移民辦主任也毫不避諱地向省領導傾訴水庫移民迫切需要脫貧致富的心愿。最終在縣移民辦主任的“軟磨硬泡”下，省移民辦為該縣調配多渠道扶持資金，整合社會力量，盡量保證該縣每年都能獲批一些較大的生產開發項目。

　　三是“無關系”下移民被迫上訪。個別情況下，在無法依靠“關系”改變項目審批現狀時，縣級移民管理機構暗中“鼓勵”有困難的水庫移民越級上訪，通過借助水庫移民的底層力量來爭取更多的項目獲批機會。筆者在調查中發現，當省級水庫移民后期扶持資金配套供給不足時，縣級移民管理機構只好選擇將項目資金平均分配至各水庫移民社區，在項目類型上也多以基礎設施項目為主，對水庫移民的收入提高成效甚微，特別是貧困移民脫貧難度長期較大。貧困移民頻繁到縣級移民管理機構上訪，試圖找移民干部解決困難。但在現有的制度安排下，縣級移民管理機構無法為水庫移民審批更多的項目，特別是一些重大的生產開發項目。因此，縣級移民管理機構與轄區的水庫移民形成“共謀”，暗示水庫移民可以越級上訪，進而引起上級政府的重視并解決相關問題。在水庫移民多次上訪后，省級政府考慮到該地區水庫移民生產生活的實際困難，不僅以其他扶持方式增加了該地區的項目資金總量，還會重點幫扶該地區較為貧困的水庫移民社區，尤其是幫助貧困移民改善生產生活條件，在提高其收入水平的同時做好社會保障兜底工作。

　　三、項目利益分配中的“關系”錯位

　　現階段，很多縣級移民管理機構存在人員配置不足的問題，難以有效應對全縣范圍內水庫移民后期扶持的各項工作，尤其是在項目進社區的落地過程中更為“捉襟見肘”。為提高水庫移民后期扶持項目落地的工作效率，縣級移民管理機構通常會選擇更了解水庫移民的社區干部作為項目的具體承接人。在它們看來，水庫移民社區干部熟知水庫移民訴求，且附加在社區干部身份上的內生權威，有助于項目的推進與落實。因而，在當前水庫移民后期扶持項目制下，很多縣級移民管理機構明確提出“不干不扶持，越干越扶持”，以此調動社區干部參與后期扶持項目的積極性，但這一做法在實踐中往往導致權力與資源的控制關系異化為個別社區干部對后期扶持項目資源的控制。

　　特別是實施水庫移民后期扶持項目制后，從政府爭取到扶持項目成為水庫移民社區干部相對穩妥的獲益途徑，這一情況在資源匱乏和集體經濟欠發達的社區表現得尤為明顯[11]，在一定程度上致使水庫移民社區的內部治理結構和權力關系配置發生變異。具體而言，根據現行水庫移民后期扶持政策的相關要求，水庫移民的數量是后期扶持項目資金分配的關鍵要素，且必須以集體或社區名義申報后期扶持項目。但在具體執行過程中，社區干部憑借在項目申報中的核心作用和在社區中的權威，對進入社區的后期扶持項目擁有絕對的支配權，并逐步轉化為自身的政治和經濟權力。

　　實地調查發現，水庫移民社區干部常常利用職權之便，打政策設計的“擦邊球”，導致在后期扶持項目進入水庫移民社區后，精英俘獲現象屢屢出現，各主體間的利益分配嚴重失衡。這主要表現為三個方面。一是社區干部利用熟悉政策之機將項目資源據為己有。現實中大多數水庫移民并不完全了解后期扶持政策內容，而社區干部最為了解水庫移民后期扶持政策，加之社區干部與縣級移民管理機構的“關系”相對穩定，較容易獲得縣級移民管理機構干部的信任，直接導致很多水庫移民社區干部優先享有項目機會，有些還以圓滑隱蔽的手段將其轉為私人所有，并通過雇傭本村水庫移民打工的方式來隱瞞自己變相占有屬于集體的水庫移民后期扶持項目資金的行為。然而吊詭的是，一方面縣移民管理機構對類似情形多是“睜一只眼閉一只眼”，另一方面通過務工獲利的部分水庫移民也對社區干部稱贊有加。

　　二是社區干部在項目成功落地后將自身利益最大化。隨著大多數水庫移民社區基礎設施條件的日趨完善，一些縣級移民管理機構嘗試調整項目扶持重點，加大對水庫移民社區生產開發項目的扶持。誠然，在社區干部的帶領下，不少水庫移民社區借助生產開發項目逐步實現脫貧致富，但需要正視的是，由于生產開發項目收益不易準確測量，導致一些水庫移民社區干部在進行項目利益分配時暴露出徇私問題，如為實現有序的規模化生產和市場化運營，水庫移民社區多會以項目為契機成立合作社或注冊集體企業，但核心崗位和股東往往由社區干部出任，致使社區干部較易獲得更多收益分配。三是社區干部借助項目支配權優先將項目分配給自己“關系”較好的移民。在項目資源總體較為有限的情況下，社區中優先扶誰、怎么扶持，往往由社區干部討論決定，而水庫移民為獲得更多項目資源，多會有意地與村干部拉近“關系”，甚至個別地方滋生了貧困移民靠給社區干部送禮才能獲得項目扶持的歪風邪氣。

　　然而，無論是隱形的精英俘獲，還是變相的占有，甚至是公開的徇私，水庫移民社區干部上述行為直接導致水庫移民項目資金難以真正扶助水庫移民脫貧致富，尤其是貧困移民的利益嚴重受損。因為對于大多數貧困移民而言，由政府主導輸送的項目資源是其實現脫貧的主要依靠，社區干部在項目資源分配中無形將貧困移民邊緣化，致使相當一部分貧困移民陷入長期難以脫貧的泥潭。但是實地調查發現，現實中普通水庫移民并不會選擇對社區干部過多占用項目資源進行公開的抗議。一方面，傳統社會農民“隱忍”應對生存環境的特性，使其在與社區干部的對抗中，只要日子過得去就大多會選擇沉默[2]82-84。

　　“有收益就不錯了”“有總比沒有強”等觀念扎根于水庫移民的潛意識中。還有些水庫移民認為，社區干部能夠獲得更多的利益是其能力使然。水庫移民的隱忍不作為，使得社區干部能夠更為方便地占有后期扶持項目的紅利，甚至是壓縮水庫移民的話語空間，使后期扶持項目的共商、共建、共管要求基本流于形式。另一方面，隨著改革開放后工業化的推進和戶籍制度的松動，大量農村勞動力紛紛外出務工，農民脫離土地從事非農工作的趨勢越來越明顯[3]。《2018年全國農民工監測調查報告》數據顯示，當年全國農民工總量為28836萬人，農民工人月均收入達到3721元。隨著外出務工收入的不斷提高，外出務工的水庫移民對社區事務的關心程度亦不斷減弱，這在一定程度上助長了社區干部謀取私利的不良風氣，而缺少能人帶動或代表導致的貧困移民的弱勢地位則被進一步固化，他們只能被動地接受社區干部的項目扶持安排，進而產生了水庫移民社區發展與貧富分化加劇并存的悖論。

　　四、一種優化思路：社會關系網絡的整合與匹配

　　為幫助水庫移民改善生產生活條件，國家設立了專門的水庫移民后期扶持基金，并以項目的形式推動水庫移民社區發展和提高水庫移民收入水平。客觀而言，由政府主導的外部扶持項目已成為推動水庫移民社區發展的主要力量之一，這在很大程度上緩解了水庫移民社區發展內在基礎薄弱的現實困境。然而，由于末梢環節客觀存在的政策執行偏差問題，現有的項目扶持方式不夠精準、扶持效果較為有限。在項目申報環節，單純強調結果上的形式民主，致使大量水庫移民的利益訴求被少數移民精英所代表，縣級移民管理機構往往以照顧水庫移民社區間的公平感受為理由，“撒胡椒面兒”式地將項目資金均等化地分配給各個社區，并在此前提下為追求所謂“政績”而有所選擇地塑造“政績工程”“政績亮點”，甚至少數條件較好、關系過硬的水庫移民社區可獲得遠超平均水平的項目扶持力度。

　　在項目分級審批制度下，縣級移民管理機構承接了上級部門下放的諸多權力，項目審批逐漸成為“一言堂”，使得縣級部門極易由“下”向“上”地突破既定審批規范程序，同時為獲取更大審批權限，縣級移民管理機構在上下博弈中逐漸形成了依靠“關系”競爭項目資金的不良風氣。在項目各主體利益分配中，因社區干部是“內”“外”銜接的紐帶，后期扶持項目資源主要通過社區干部分配落實。在某種程度上，水庫移民與社區干部“關系”的好壞，直接影響到他們在項目落地后實得資源的多寡[14]，甚至有些利己的社區干部在將項目收益私有化的同時，還能使項目資源分配符合政策規定，達到程序上的形式合理。

　　誠然，水庫移民社區借助后期扶持項目獲得了一定程度的發展，但既有的項目安排失衡、資金配置欠優等一系列政策執行的不精準問題，最終導致水庫移民社區發展不均衡、貧困移民脫貧穩定性差等問題凸顯。既有研究表明，社會關系網絡在社區發展中扮演著重要角色。社會資本內嵌于社會關系網絡之中，且由于其具有互惠、信任和網絡等特征，能夠在一定程度上促進穩定合作的達成和地方治理的改善[15]。從社會關系網絡的視角審視水庫移民后期扶持政策執行偏差問題不難發現，當前水庫移民社區內外關系網絡普遍呈現出單向特征，無論是水庫移民社區還是水庫移民個人都無法真正依靠社區內外關系網絡的良性互動獲得實質性發展。對于政府而言，在通過外部關系網絡“自上而下”地向水庫移民社區輸送項目資源時，并沒有完全掌握不同水庫移民社區的差異需求，所以在實際供給時往往不能按照社區實際短板實現精準供給‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　對于社區而言，以社區干部為核心的社區精英，在獲得上級政府信任和缺乏有效監督的情況下，多會從項目運作中謀取私利，侵占、私吞本該分享給貧困移民的項目收益，甚至有些社區精英利用個人權威和職權之便，直接將上級政府分配給社區的項目資源私有化。對于貧困移民而言，作為社區內部關系網絡中的弱勢群體，從外部關系網絡中獲得的發展資源是其最大依靠。然而，由于貧困移民主體性較弱，社區干部以及上級政府在政策實際操作執行過程中占據著絕對話語權和支配權，貧困移民多是被動地接受相關扶持措施及項目安排。因此，實現水庫移民社區發展與精準扶貧間的關系達成實質合理性的一種優化思路是，從外部關系網絡扶持和內部關系網絡調節入手，確保水庫移民社區的內外關系網絡實現良性互動。

　　政工師論文投稿刊物：《求索》(月刊)創刊于1980年，是由湖南省社會科學院主辦的哲學、社會科學學術刊物。以研究社會主義現代化建設中的重大理論問題和實際問題為辦刊的中心任務。

　　首先，由“內”至“外”進行精準供給，政府要把實現貧困移民脫貧解困確定為水庫移民社區發展的最終目標，所有政策的制定和扶助措施的實施都需要充分考慮貧困移民的利益訴求。政府既要為貧困移民建立需求表達機制，幫助他們重塑主體性，使他們的真實需求能夠“表達出、傳遞出”，也要加強監督管理，在尊重貧困移民意愿的基礎上，以提升其自我發展能力為核心，進行項目資源的精準供給，將外部扶助資源轉化為內生發展動力。其次，由“外”至“內”做好精準識別，各級移民管理機構和相關政府部門不能簡單機械地基于國家貧困線劃分貧困移民，而是應根據不同水庫移民社區的具體情況，因地制宜地識別貧困移民，并在充分聽取各方意見的基礎上形成差別化、個性化的扶助計劃;在項目資源分配上，不僅要優先考慮貧困移民和貧困水庫移民社區，打破依靠“關系”獲得項目資源的分配方式，還需要整合各種有益于水庫移民社區發展的外部資源，進一步擴充水庫移民社區發展所需的項目資源池，發揮資源疊加效益。再次，通過內外關系網絡的良性互動，實現水庫移民社區發展和精準扶貧的雙向耦合。

　　一方面，應做到在社區發展中促進精準脫貧，借助內外社會關系網絡互動，優化精準扶貧的扶助效果，精準分析外部關系網絡的作用及影響;另一方面，利用內部關系網絡將從外部關系網絡獲得的資源轉變為水庫移民公平受益的發展機會和途徑，進而實現效率機制和合法性機制的協同，使貧困移民在社區發展中得以真正脫貧解困。最后，深化情境因素的調節作用，將水庫移民后期扶持政策、水庫移民社區內外關系網絡、水庫移民社區發展方式選擇以及貧困移民脫貧解困嵌入更大更廣的情境之中，并揭示政策環境下各類要素間的權變關系，最終實現水庫移民社區發展和貧困移民脫貧解困的可持續性。

　　參考文獻：

　　[1]孫良順.水庫移民后期扶持項目運作中的政策執行失準[J].湖湘論壇，2018(6).

　　[2]孫良順.“內”“外”聯動：水庫移民社區發展與移民脫貧的實現路徑[J].求索，2018(5).

　　作者：孫良順1，2