摘要:基于核密度分析、網格維數和熱點分析法等方法，以我國新增縣級市為研究對象，選擇1985年、1991年、1997年和2017年4個時間截面，探討了其時空演變的多維特征和影響機理。結果表明:①我國縣級市在時間演化上歷經了探索起步、穩步增長、快速提升和緩慢發展四個階段，總結了縣級市設置的六種主要模式。②在結構特征上，縣級市設置呈現出由均衡分布趨向集中分布的發展態勢，具有分形特征明顯和分形結構較為復雜的特征。③在空間分布格局上，縣級市設置的集聚程度先上升后下降，由均衡分布向東、中部地區集聚再向西部地區側重轉變。④在熱點區分布上，冷熱點區遷移特征顯著，其中熱點區發展路徑為“內陸地區—東部沿海地區—西部地區”。⑤在影響因素方面，城市化和政策導向是縣級市設置演變的主要驅動力。

　　關鍵詞:行政區劃;縣級市;設置模式;熱點分析;驅動力

　　1引言

　　行政區劃調整是城市發展到一定階段后，城市發展資源要素地域性重新優化整合的必然要求[1]。社會經濟發展的歷史證明，每一次大的政治與經濟變革都伴隨著相應的行政區劃改革與調整[2]。改革開放初期，我國行政區劃體制迎來新的變革，其中關于縣級市的設置最為顯著。縣級市作為我國城鎮體系的重要組成部分，對優化生產力布局、疏解大城市壓力、促進城鄉統籌發展、實現農業轉移人口就地城鎮化發揮著不可替代的作用，同時在構建科學的城鎮規模體系中具有重要意義[3]。

　　我國學者對縣級市研究起步較晚，早期多數學者將縣級市的行政體制特征作為研究的出發點，側重于對管理體制效應的探討，如孔祥敬、唐曉陽等對縣級市政府職能轉變方向[4，5]進行了研究。在明確縣級市政府職能轉變方向的基礎上，眾多學者對轉型過程中出現的問題進行了探討，如縣級市政府職能轉變面臨困境的原因[6]、地級市對縣級市的“代管”體制不明確[7，8]、縣級市政府存在強化創收與弱化服務的傾向[9]，縣級市下設置的街道還存在條塊分割突出、職能轉變不到位、虛假城市化等問題[10]。

　　21世紀初，由于計量革命的興起，關于縣級市的空間計量研究逐漸取代行政體制研究占據主導地位，研究偏向于發展質量、區域差異和效應的測度。王洪祥等借助MTS修正了測度縣級市城市化進程的空間模型[11]，王雪妮、孫才志運用貧困增長曲線分析了我國縣級市的減貧效應[12]。近年，一部分學者開始側重于縣級市重啟的設置。林拓等首先提出重啟縣級市設置的必要性，并為出臺新版縣級市設置標準提供了總體方案和具體設想[13];朱建華等認為政府需要進一步細化優化行政區劃設置和推進省直管縣(市)的具體方案，推進縣級市的設置工作[14]。

　　國外學者側重于大都市區管理模式的研究[15-17]，很少有將縣級市作為單獨的研究對象。通過文獻梳理發現，已有研究多集中于縣級市的管理體制和效應研究，而對縣級市宏觀層面發展與背后邏輯機制研究尚顯薄弱。基于此，本文以我國新增縣級市行政區作為研究對象，通過對改革開放以來我國縣級市行政區劃調整進行研究，從時空維度動態分析縣級政區調整的空間格局及其變動特征，為未來我國縣級市的合理配置和實踐提供參考依據。

　　2研究方法與數據來源

　　2.1核密度分析

　　區域要素的空間分布密度通常用核密度估算法加以表達，通過研究區域中要素的分布密度在空間上的形態特征和變化來表達空間要素的分布特征，要素的空間分布密度能較清晰地反映在空間上的分散或集聚特征[18]。

　　2.2網格維數

　　網格維數是一種基本的分形維數，能直接從事物分布出發，刻畫其空間結構的分形幾何特征[19]。在對研究區域進行網格化后，可經計算繪出網格維數散點圖，測得容量維數和信息維數，從而探查縣級市設置的空間分布的均衡性。

　　3縣級市演變過程及其特征

　　3.1我國縣級市時間演變的多維特征

　　改革開放以來，我國縣級市的發展存在著明顯的階段性特征。根據縣級市數量的波動情況和以相關政策為轉折點的判斷，本文對我國縣級市發展做如下階段劃分:

　　①探索起步階段(1978—1985年)。囿于“文革”影響，我國城市建設和管理混亂無序，城市規劃機構被撤銷，大城市盲目擴張，中小城市發展受到抑制。1980年，我國城市規劃工作會議確立了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的方針，縣級市成為我國推進工業化和城市化的主要著力點，縣級市數量從1978年的92個增加到1985年的158個，平均每年新設縣級市8.3個。

　　②穩步增長階段(1986—1991年)。到1986年，鄉鎮企業的蓬勃發展促使我國的城鄉產業和人口結構較改革初發生了明顯變化，隨之對設置縣級市的標準進行調整，規定設置縣級市的路徑包括“切塊設市”和“整縣改市”，分別從人口、產業規模和結構方面設定了標準值。這一設市標準突出強調縣級市的經濟發展特征，加快了縣級市設置進程。1986—1988年，我國平均每年新設縣級市數量達到21.3個。20世紀80年代后期，由于對國家經濟建設的前進方向不明確，設市進程有所放緩。

　　③快速提升階段(1992—1997年)。1992年，我國為激發地方發展的積極性開始了新一輪放權，1993年出臺的新設市標準是重要的內容。與86版相比，這一標準的設置指標增多，我國縣級市設置迎來又一次高潮，一年之內新增縣級市數量達到48個，為歷史最高水平。總體來看，該階段是我國縣級市發展最為快速的時期，且縣級市總量于1996年達到我國迄今最大值的446個。

　　④緩慢發展階段(1998—2017年)。縣級市的過快發展帶來了一些負面問題，我國在1997年10月凍結了縣級市審批。此外，伴隨著特大城市撤縣設區的改革進程，縣級市的數量不斷下降，從頂峰時期1996年的446個下降到2011年的369個。2012年縣級市重啟的戰略逐步開展，但這一階段縣級市的發展速度仍趨于緩慢，2012—2017年，平均每年新增縣級市僅4個。

　　3.2縣級市設置的主要模式

　　1978年以來，我國縣級市演變模式主要有:撤縣設市、撤區設市、撤鎮設市、地級市改縣級市、恢復縣級市和特殊縣級市。其中，最主要的模式就是撤縣設市，具體方式可分為整縣改市、切塊設市、撤縣區設市、撤縣市設市、撤銷縣—并入縣級市和撤旗設市6類。

　　最為常見的是整縣改市和切塊設市，整縣改市即整個縣的建制都升格為縣級市，而切塊設市通常為從某個縣中析置出1個縣級市。撤區設市的情況較常見，其中市轄區改為縣級市的情況最普遍，其他4種調整類型較為少見。撤鎮設市的模式較少，僅發生在改革開放初期階段。地級市改縣級市僅有兩次，都發生在河南省。其他縣級市設置類型較復雜或較獨特都劃歸到特殊縣級市一類，如兵團設市。

　　4我國縣級市設置演變的動力機制

　　縣級市設置的動力來源主要為城市化和政策導向。從某種程度上來說，城市化是區劃調整的原始動力。行政區劃是城市化快速發展時期的一種制度性選擇[21]，是作為上層建筑的行政區劃設置模式與行政管理制度與反映經濟、社會發展綜合性水平的“城市化”進程相適應的結果[22]。

　　改革開放以來，我國行政區劃的調整是在快速城市化背景下展開的，其目的是為了促進城市的快速發展，如縣改縣級市。一方面是為了展現城市的實力，加快農村城市化;另一方面是為了獲得經濟自主權，營造更好的投資環境。經濟體制的迅速轉變、行政管理體制的改革以及快速的工業化和城市化影響下的地域經濟結構的變化使原有的空間經濟不斷發生變化，從而要求對行政區劃進行調整，導致城市連綿區和城市群的出現。

　　我國城市數量由1978年的190個增加到1997年的664個，其中縣級市由92個增加到442個，社會普遍認為縣級市的數量已超過城市化進程的實際水平。因此，我國在1997年凍結了縣級市審批。但長期以來的凍結審批給我國城鎮化的健康發展帶來了負面影響，造成大中小城市比例嚴重失衡，其中小城市的設置數量滯后于城市化進程的現象日漸凸顯。

　　2012年，縣級市設置的工作再次重新啟動。行政區劃調整具有很強的政策導向性，政策的不斷變革和出臺助推行政區劃的設置和調整。改革初期，為防止大城市出現過度擁擠，順應鄉鎮企業蓬勃發展的態勢，我國確立了“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的基本方針，掀起了“撤縣改市”浪潮。20世紀90年代，隨著沿海開發開放和實體經濟的快速發展和新的設市標準出臺，我國縣級市設置迎來高潮，1992—1994年年增量都達到50個左右，增幅維持在10%以上。

　　1996年，我國縣級市數量已經達到歷史最高水平(446個)。縣改市后城市規模擴展速度太快，占用土地過多等一系列問題暴露，1997年政府出臺《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》使縣改市的審批凍結。此外，隨著撤縣設區的進程推進，縣級市的數量大幅下降。2012年停滯了12年的撤縣改市工作開始逐步放開。

　　2017年我國“推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設置為市”作為年度重點工作，2017年上半年批準了玉環、寧鄉、隆昌等6地撤縣設市，力度明顯高于以往。

　　5結論與討論

　　主要結論為:

　　①我國縣級市的發展大致可分為探索起步(1978—1985年)、穩步增長(1986—1991年)、快速提升(1992—1997年)和緩慢發展(1998—1997年)四個階段，我國縣級市設置的模式主要為撤縣設市、撤區設市、撤鎮設市、地級市改縣級市、恢復縣級市和新建縣級市，最為普遍的設市方式為“整縣改市”和“切塊設市”。

　　②在空間分布模式上，我國縣級市設置隨著時間推移逐漸反映出由均衡分布趨向集中分布的態勢。整體而言，空間結構的分形特征明顯且分形結構較為復雜，在自組織演化過程中具有向沿海、沿長江地區及京廣等綜合運輸大通道沿線區域集中的趨勢。

　　③在空間分布格局上，我國縣級市的分布密度經歷了先上升后下降的發展歷程，分布格局由均衡分布向東、中部地區集聚再向西部地區側重轉變。第二、三階段，縣級市的調整重心向東中部地區靠攏，到第四階段縣級市的調整側重于西部地區，我國城市空間體系結構得到進一步優化。

　　④在冷熱點區分布上，我國縣級市設置的冷熱點區遷移特征顯著，其中熱點區發展路徑為“內陸地區—東部沿海地區—西部地區”。而在發生變化的區域中，在前兩個階段中，冷熱點區的變化都表現為逐級增強或減弱的演化特征，而后兩個階段中冷熱點區躍遷的演化特征明顯。

　　⑤在影響因素方面，城市化和政策導向是縣級市設置的主要動力來源。城市化是縣級市調整的源動力，而政策導向是其調整的助推力。縱觀整個縣級市的發展歷程，改革初期我國縣級市的設置較為均衡，隨著設置策略的轉變，設置重心進一步向東部地區轉移，在促使東部各大城市群形成的同時拉大了東西部地區發展差異。盡管從凍結到重啟以來我國縣級市的設置偏向中西部地區，但從總體格局來看，東、中、西部地區的縣級市不僅在數量上差距顯著，發育程度差異也較大。

　　就城市群發育狀況來看，東部地區的城市群發育較為成熟，而中西部地區的城市群建設仍處于發展初期。此外，縣級市長期的凍結導致大、中、小城市比例失調，小城市的設置數量滯后于城鎮化進程，而大城市由于人口和產業的過度集中出現日益嚴重的城市病。因此，未來不僅要增加縣級市數量來優化中國城市的等級規模結構，促進大、中、小城市協調發展，同時還要進一步增加中西部地區縣級市的數量，優化我國城鎮體系的空間格局。

　　參考文獻:

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