摘要：農地公平分配是穩定農村土地承包關系和社會關系的基石。農地股份化分配能夠實現農民土地權益公平，保障土地承包期延長的平穩過渡和農村社會關系穩定。通過對第二輪承包期內的實際情況進行調查、分析，發現農戶間不公平占有土地是土地延包中的最大矛盾。農地“個別調整”存在諸多局限性，無法解決農地公平分配難題。股份動態調整所具有的優勢能夠實現土地權益公平分配。文章以相關政策和法律為依據，論述了農地股份化分配的適用范圍、股份量化與設置、成員資格認定與股份分配、股份估值、動態調整等步驟和規則，提出應構建集體成員資格認定、股份收回、估價、補償以及監管五個法律規制機制。

　　關鍵詞：農村土地;公平;股份化分配;動態調整;法律規制

　　農村土地承包期延長的平穩過渡，是國家保持土地承包關系穩定并長久不變的重大決策，涉及廣大農村家庭的切身利益、農村居民土地權益公平保護和農村社會關系的和諧與穩定。在不準“打亂另分”，可以“個別調整”和繼續實行“增人不增地、減人不減地”的土地承包期延長政策下，第二輪承包期內農戶不公平地占有土地對穩定農村土地承包關系和社會關系產生很大壓力。因此，如何在第二輪土地延包中保持土地權益分配公平從而使農村土地承包關系和農村社會關系穩定便成為當下面臨的一項重要任務。

　　本文研究的農地股份化分配是通過實施股份分配及動態調整方式實現對農民土地權益的公平保障，從而確保承包期延長的平穩過渡和農村社會關系穩定。無論從公平保護農民土地權益角度，還是從保持農村社會關系穩定角度看，農地股份化分配都應是主推項。因此，探討農地股份化分配及其法律規制，具有重要的現實意義。然而，當前學界對農地股份化的研究多集中于土地股份合作和以反租倒包為前提的土地股份分紅，對農地股份化分配及動態調整研究較少。有鑒于此，本文根據相關政策與法律，提出農地股份化分配的步驟規則以及相關法律規制機制的方案。

　　一、農地公平分配的基石地位及其現實矛盾性

　　(一)農地公平分配是穩定農村土地承包關系和社會關系的基石

　　2019年發布的《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》(以下簡稱2019《意見》)指出：“承包關系穩定，有利于增強農民發展生產的信心、保障農村長治久安。”2019《意見》同時提出了“維護農村社會穩定”的原則。由此可知，保持農村土地承包關系和社會關系穩定是國家政策追求的重要目標，也是目前和未來一段時間內我國農村土地制度改革的基本方向。要達到農村土地承包關系和社會關系穩定的目標，離不開農地公平分配。農地公平分配是穩定農村土地承包關系和社會關系的基石，理由如下：

　　首先，從公平與穩定的關系上看，公平本身就是穩定的基石。一個社會只有公平地保障公民各項合法權益才能有穩定的社會發展環境，公平的缺失會造成公民之間貧富差距擴大、權利不對等、機會不均衡等問題，嚴重者甚至引起社會動蕩[1]。其次，集體土地所有制的本質決定了農地必須公平分配。根據《憲法》的規定，我國實行社會主義公有制，其價值取向在于消滅剝削，消除兩極分化，實現社會公平與共同富裕。集體土地所有制本質上是社會主義公有制在農地制度上的主要體現，公平地保障集體成員的土地權益是集體土地所有制的本質和制度設計的初衷[2]。

　　最后，第一、二輪承包政策確保了農村土地承包關系和社會關系的穩定。我國在過去近40年時間里農村土地承包關系和社會關系總體穩定，得益于在第一輪和第二輪土地承包期開始時實施的“按人承包，承包到戶”政策。“按人承包，承包到戶”保證了農民對土地的“人人有份”，基本保障了農地公平分配。但是，自1993年11月5日中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中提出“增人不增地、減人不減地”的辦法以來，國家已經禁止土地調整二十多年，這意味著在此期間農村大量新增人口無法獲得土地。“增人不增地”雖節省了農地調整的成本，但卻付出了新增人口不能公平分配土地的代價[3]，在社會保障尚未健全的情況下，缺乏土地這份基本生存保障可能會造成他們生活極端困難，不利于農村土地承包關系和社會關系的穩定[4]。

　　(二)對農戶占地情況的調查分析——以陜西省農村為例

　　為了掌握農戶占地的實際情況，2020年5月，課題組在陜西省乾縣新陽鎮鳳凰村1組、2組和3組，臨平鎮馬里村1組以及武功縣蘇坊鎮蔚村1組向農戶發放問卷。課題組在5個村組各發放問卷20份，在充分解釋有關政策的前提下，采取與農民面對面問答式填寫問卷，收回有效問卷100份;同時，與村組干部交流，獲得村組有關數據。以下是對有關問題的問卷整理分析。第一，受調查村組整體情況。

　　受調查的5個村民小組，鳳凰村1組、2組和3組相鄰，位于羊毛灣灌溉渠以北，土地全為旱地、坡地，馬里村1組和蔚村1組在漆水河中下游、寶雞峽灌溉渠以南，土地基本為平地、水澆地。有關情況統計如表1。從表1可以看出，由于5個村組現有人均耕地均比第二輪承包人均耕地減少，說明總人口數在各村組都是增加的，近三年人口凈增加數均為正值，也說明了這一點;近三年承包地退出和收回以及機動地現狀在各村組均為0，復墾土地也很少，說明各村組調整土地的空間很小。

　　第二，受調查戶整體情況。為了掌握承包期過渡中需要分得土地的家庭及人口數情況，課題組調查了受調查戶受調查時與第二輪土地承包開始時家庭人口增減情況。具體情況如表2。從表2可以看出，各村組人口凈增加戶數都大于人口凈減少戶數，但差距不大，人口凈增加戶數和人口凈減少戶數一共91戶，其中人口凈增加戶數為53戶;人口持平戶數在各村組都很少，僅占受調查戶數9%。這說明，從公平角度看，91%的戶數不公平地多占或者少占了土地，其中53戶需要分得土地，38戶應該退出土地。

　　多數農戶凈增加人口和凈減少人口分布一致，在3到6人之間。在中央實行“增人不增地，減人不減地”政策背景下，不僅是陜西農村新增人口無法獲得土地，我國各地農村普遍面臨這一問題，這樣一來就導致農戶占地不公平問題愈發凸顯。對此，中央有著清醒的認識，全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉在十九大前曾指出：“土地承包政策實施中的矛盾糾紛，已從20世紀80年代中期的農民普遍擔心政策多變，轉為無地農民渴求土地承包權的公平。”[5]

　　農地承包期延長的平穩過渡是國家在堅持和完善土地承包經營權制度下做出的重大決策，涉及農村千家萬戶的切身利益與農村社會關系的和諧與穩定。要確保農村土地承包期延長的平穩過渡和社會關系的穩定，就要把第一、二輪土地承包期內出現的許多不利因素在本次土地延包中逐步解決，這些不利因素包括農地細碎化嚴重、農戶間不公平地占有土地、農地棄耕撂荒、土壤污染、耕地質量下降等問題[6]。

　　在這些不利因素中，農戶間不公平地占有土地是土地延包中的最大問題，因為農地細碎化、棄耕撂荒、土壤污染、耕地質量下降等問題主要存在于農地利用層面，不觸及農村土地承包關系和社會關系的根本，但因農戶間不公平地占有土地引發的缺地人群社會保障問題嚴峻[7]、農戶間矛盾糾紛日益增多、農戶間貧富差距擴大[8]等一系列負面影響觸動了農村土地承包關系和社會關系的根基，導致了農村土地承包關系與社會關系的不穩定。

　　二、“個別調整”無法解決農地公平分配難題

　　“個別調整”是本次土地承包期延長的主推辦法，在土地延包中，土地不得“打亂另分”，可以進行“個別調整”。“個別調整”本身也有很強的民意基礎，不少村莊在實踐中都進行了不止一次的調整[9]。“個別調整”本為解決土地占有不平衡問題量身定做的好辦法，但其存在諸多局限性，無法從根本上解決農戶占地不公平的問題。

　　三、農地股份化分配的優勢及其政策、法律依據

　　(一)農地股份化分配的優勢

　　土地延包中對農地存在“保持不變”“打亂另分”“個別調整”和“股份化分配”四種選項。其中，只有“股份化分配”后的動態調整方案能夠實現農民土地權益公平分配[13]。農地股份動態調整是在農地股份化改革后，農民之間按照平等的原則分配股權，即每個集體成員都有平等分配土地股份的權利。按照這一原則進行分配之后若出現需調整的情形就可通過土地股份的動態調整來完成。

　　農地股份動態調整存在諸多優勢，能夠實現農戶土地權益公平分配，其優勢如下：第一，農地股份動態調整無須變更土地權屬。在對集體耕地全部股份化并將可分配的股份數按人分配到戶后，若出現因部分農戶不合理地占有土地權益而需要調整的，只需對股份設置或股份分配進行調整即可，無須進行土地權屬的“個別調整”[14]。第二，農地股份動態調整始終保持股份均分。不論集體土地、集體成員人口如何增減變化，農地股份始終按成員人數平均分配[15]。第三，農地股份動態調整能夠適時調整股權設置。股份動態調整的調整時間由本集體決定，可以根據實際情況適時對股份進行設置上的調整，避免了因股權設置不合理引發的不公平問題。第四，農地股份動態調整能夠靈活應對現實需求。這體現在兩個方面：一是調整事由的靈活，在出現導致土地或人口增減致人均份數和農戶總份數相應增加或減少情形時可以進行動態調整;二是調整時間的靈活，動態調整可以由村民大會或者村民代表大會研究決定一年調整一次或者若干年不變。

　　(二)農地股份化分配的政策和法律依據

　　就農地股份化而言，有農地股份合作與農地股份分配兩種解釋和途徑。在土地延包中，農地股份化就是指農地股份分配，即在不進行農地調整的情況下，通過農地股份化實現集體成員均等地享有土地權益，其中涉及股權設置、股權量化、股權調整等多個環節及相應的機制。土地股份化分配符合現行政策及法律規定，有充分的政策和法律依據。

　　1.政策依據2016年，中共中央、國務院發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)提出：“有序推進經營性資產股份合作制改革。將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。”2017年中央一號文件提出，“深化農村集體產權制度改革”，“從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力”(1)。2018年中央一號文件和2019年中央一號文件再次提出了深入推進農村集體產權制度改革，開展資源變資產、資金變股金、農民變股東的改革并總結其中經驗(2)。綜上，土地股份化分配符合當前有關政策精神，有充分的政策依據。

　　2.法律依據《憲法》第8條第3款規定，國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展;第17條第1款規定，集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。同時，《憲法》第6條規定了按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，為農民能夠以股權分配土地收益提供了支持[16]。這些規定為實施農地股份化分配方案提供了憲法上的依據。

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　　四、農地股份化分配的步驟和規則及其法律規制機制

　　(一)農地股份化分配的步驟和規則

　　1.農地股份化分配及動態調整的適用范圍農地股份化分配及動態調整符合《意見》中股份量化到本集體成員以及2017、2018和2019年中央一號文件關于資產變股金、農民變股東指示精神，有充分的政策依據，動態調整是在不調整土地的前提下實現農民土地權益的公平保障。所以，可以不需要特別批準，只要農民自愿，可以在任何一個行政區域的任何一個農村集體試點推行。

　　2.農地股份量化與設置第一，將集體耕地全部股份化，一份一厘(約6.67平方米)。集體土地的范圍包括正在承包的土地、機動地、村民交回的土地、集體收回的土地和經整理可以農用的土地等;第二，按照現行政策以及法律的規定，集體經營性資產的股權設置以成員股(私人股)為主，由本集體成員討論決定是否設置集體股及其份數;第三，設置集體股的，除集體股份數后的股份數為可分配股份數，以此除以當前村民總人數為人均股份數。不設置集體股的，總份數除以村民總人數為人均份數。

　　參考文獻：

　　[1]秦國民.公平：政治穩定的價值基礎[J].中共福建省委黨校學報，2013(12)：33-39.

　　[2]汪險生，郭忠興.虛置還是穩固：農村土地集體所有制的嬗變——基于權利分置的視角[J].經濟學家，2017(5)：58-67.

　　[3]倫海波“.增人不增地、減人不減地”的法學解析[J].甘肅政法學院學報，2013(3)：65-73.

　　[4]祝天智.新時期農民土地承包權公平及其實現路徑研究[J].學術界，2019(6)：90-99.

　　[5]劉振偉.關于農村土地承包期[J].中國人大，2018(1)：20-22.

　　[6]劉桃菊，陳美球.中國耕地保護制度執行力現狀及其提升路徑[J].中國土地科學，2020，34(9)：32-37，47.

　　[7]程雪陽.重建財產權：我國土地制度改革的基本經驗與方向[J].學術月刊，2020，52(4)：98-108.

　　作者：高飛1，王志彬2，魏一卓2