內容摘要：本文對上海市崇明地區與南通地區生態協同規劃管理案例進行研究，分析協同規劃管理進程中存在的主要問題及原因，擬通過搭建生態協同規劃管理機制，為區域政府協同管理提供建議，以協調區域發展，順應實際需求。

　　關鍵字：協同規劃;管理機制;跨界地區;政府合作

　　一、研究背景

　　城市化的快速推進使得資源、管理、人才等要素越來越呈現出跨行政區流動的特征，區域公共問題迅速增加并且逐漸多樣復雜。區域政府協同管理逐漸成為政府合作的一種新趨勢，對區域發展的統籌布局、戰略引領、突破壁壘發揮重要的支撐作用。

　　崇明島位于長江流域入海口的核心地區，對于整個長江流域、長三角乃至全國的生態環境、生態安全都有著重大的作用。崇明島大部分地區屬于上海市崇明區，崇北有部分地區屬于江蘇省南通啟東市啟隆鎮和南通海門市海永鎮。由于其特殊的地理位置，一方面，自然因素影響著該地區地形地貌不斷變化生長，另一方面，人工圍墾、工程建設也不斷改變著地區特征，形成了相對復雜的行政區劃。

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　　在共抓長江大保護的國家戰略要求下，將崇明島建設成為世界級生態島，促進區域發展的互利共贏，成為上海、南通兩地共識凝聚和共同努力的關鍵目標。2017年12月，在國務院批復的《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》中，上海市提出舉全市之力，推進崇明世界級生態島建設。12018年5月，《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃(2017-2035)》完成批復，進一步提出到2035年，崇明將建設成為在生態環境、資源利用、經濟社會發展、人居品質等方面具有全球引領示范作用的世界級生態島。2江蘇省委在“長江保護與發展論壇舉行分論壇”中提出，堅定維護長江沿線大保護戰略，從全局、全流域的視角積極配合崇明生態島建設，特別要做好留白、增綠文章。

　　本文以上海市崇明區東平鎮、江蘇省南通市海永、啟隆鎮(以下簡稱崇北跨界地區)為研究范圍，借助當前長江大保護的契機，通過生態協同規劃管理，進行統一謀劃和統一發展。研究上海市崇明地區與南通地區生態協同規劃管理機制的構建，對于長江經濟帶的生態保護、區域一體化發展，將起到積極的促進作用。

　　二、協同地區生態規劃管理存在的主要問題及原因分析

　　(一)主要問題

　　1、目標內涵認同不一

　　上海與南通對于崇明世界級生態島建設有整體共識，但內涵理解上存在一定差異。上海視角的協同更加注重生態保護，堅持高標準、高質量，全面轉變崇明的生產生活方式，建成具有全球引領示范作用的生態島。南通基于自身發展階段，更關注與上海的融合對接，將啟隆、海永鎮作為對接上海的先行地，主要以打造上海生態后花園和養老福地為目標。

　　2、生態管理標準差異

　　崇北跨界地區在生態空間劃定、管控標準上差異比較大。東平鎮按照底線思維和世界級生態島建設要求，根據《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃(2017-2015)》、《崇明世界級生態島建規劃設導則》等文件，在生態建設指標上均有所明確，如森林覆蓋率達到35%，河湖水面率不小于12.07%，人均公園綠地不小于32.78平方米，并為建設世界級生態島的總目標嚴格落實建設用地減量規劃。海永鎮總體規劃在編制中對生態空間有所涉及，但對生態保護的基礎分析整體偏弱，且生態控制邊界僅為示意性落位，沒有準確定位，后續管控的不確定性極大。啟隆鎮延續上位規劃，將鎮域劃為生態過渡區，鎮域65%以上均為適建區。

　　3、建設強度失控

　　長期以來缺乏明確的建設管控要求，造成部分地區高度、強度明顯超限。《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》明確提出全域嚴格控制高層建筑，新建建筑高度原則控制在18米以下的要求。東平鎮嚴格落實控高要求，采用低沖擊、低開發的空間發展模式。海永、啟隆鎮在過去十年對接上海、做居住開發的過程中，大部分樓盤均以高層為主，滿鋪式的空間布局、歐式風格、度假游樂場式開發與崇明島“海島特色、中國元素、江南韻味”的總體風貌特征相背離，對崇明島整體形象造成了較為負面的影響。

　　(二)原因分析

　　1、認知的差異性

　　多元主體間的生態價值共識是進行生態協同規劃管理的先導和基礎。崇北跨界地區在生態協同規劃管理的認知上存在著差異，難以形成生態管理的共同價值理念并達成一致目標。東平鎮以世界級生態島建設為總目標，已經由增量擴張時代向生態文明時代邁進，以生產、生活方式的轉變促進發展模式的全面轉型。而海永、啟隆鎮發展仍以增量擴展為主，強調經濟發展。

　　2、利益的矛盾性

　　推動區域協同發展的主體力量是區域政府，而區域政府間有效協同是推動區域生態保護的關鍵。維護轄區內的經濟利益是區域政府規避生態責任的最大動機。公共選擇理論提出“經濟人”的概念，概念建立在人都具有“經濟理性”這一假設之上，因此由具有經濟理性的人組成的政府也是具有理性的，進而在客觀上存在著自身的特殊利益。

　　3、相關規劃的缺失

　　崇北跨界地區在生態協同規劃方面尚有欠缺。為推進崇明世界級生態島建設，上海市規劃和自然資源局發布了《崇明世界級生態島建規劃設導則》、《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃(2017-2035)》等文件，而南通市并未發布涉及生態管理的相關規劃。區域生態協同管理需要編制相關規劃來對生態空間進行管控與約束。

　　三、上海市崇明地區與南通地區生態協同規劃管理機制的建立

　　(一)搭建生態協同規劃管理機制的原則

　　1、明確協同管理類別與方式

　　目前區域政府協同管理有三種方式，一是由更高層級的管理機構進行管理，二是成立聯合部門共同推進，三是民間團體、非盈利組織或設施企業的參與。

　　區域內城市有明顯的等級關系或涉及公平、高效等多個維度，更適合由更高層級管理機構進行協同管理。這種管理模式優點一是權威性，即上級政府做出的合理安排對下級政府具有權威性和約束力，下級應服從上級的領導與指揮;二是公正性，較高一級的地方政府在低一級地方政府的利益沖突中協調全局利益與局部利益的沖突;三是信息的全面性，在等級制組織內部上級政府掌握的信息更加全面，能夠做出更合理的政策安排。缺點是并不能從根本上解決問題，只要利益沖突存在，原有低一層級行政區之間的矛盾就會轉化為高一層級的行政區之間的矛盾，從而陷入“區域調整——競爭膨脹——區域再調整”的怪圈。3

　　成立聯合部門共同推進這種方式是指地方政府自愿通過平等協商，憑借交易方式來協調區域矛盾的行為。區域內在某些方面訴求上有一定共識的地區，更適合成立聯合部門共同推進的協同方式。地方政府的合作過程可被視為地方政府圍繞利益而展開的行政管理權交易過程，各方出于自身利益的考量，在可接受的范圍內自愿讓渡出部分地方事務的獨立安排權，就區域性公共事務達成共識，并服從協議做出的整體安排。4具體推進形式可以成立“座談會”、“政府聯席會”、“協調工作會議”、“理事會”等。這種方式的優點一是兼容性,在協議的締結過程中，地方政府在追求自身利益最大化的同時，必須兼顧其他成員的利益和區域整體利益，各方在不斷溝通、對話中調整自己的觀點和預期，最后達成共識;二是具有靈活性，行政協議更加簡便、靈活，能夠及時應對復雜多變的區域環境;三是具有自愿性，區域內公共管理活動體現了區域內地方政府之間主動、平等、自愿的特點。

　　民間團體、非盈利組織或設施企業的參與，這種區域管理模式適合區域內主體多且歷史上有著較強社會自治力量的地區，是相對靈活的組織方式，政府與多元主體在共同利益的追求下推動跨界區域公共事務的管理工作，這種方式的優點是具有基層需求性，民間團體、非盈利組織或設施企業的參與使地方政府獲得社會公共需求的最新信息。缺點是這類方式受到管理體制的影響，在國外實踐較多。

　　上海市崇明地區與南通地區生態協同規劃機制的建立應當充分借鑒以上三種模式的經驗。考慮到生態資源是具有較強外部效應的區域性公共物品，需要上級政府從全局出發進行干預，矯正外部性問題，因此機制的構建需要上級政府即上海、南通層面相關政府部門進行決策與參與。考慮到區域發展在生態方面訴求上有一定共識即共同建設崇明世界級生態島，需要地方政府自愿通過平等協商的方式來協調彼此的行為，區域協同管理需要崇明東平鎮、南通海永鎮、啟隆鎮三方各級政府部門參與。地方政府應在區域生態協同規劃管理中占據主導地位，無論其行政層級的高低如何，地方政府都是整個管理體系當中不可或缺的一員，彼此地位平等，使區域整體利益能兼顧成員方的利益。考慮到決策過程中需要匯集各方民智，加大公眾參與力度，區域協同管理過程應當鼓勵民間團體、非盈利組織或設施企業的參與。

　　2、平衡自利性與公共性

　　政府應不應該存在和追求自身的特殊利益是一個充滿爭議的規范性議題。從政府起源、性質、目的來界定來看政府只能為了公共利益和公共目的而存在，不應有自身特殊的利益。洛克在著作《政府論》中提出：“我認為政治權力就是為了規定和保護財產而制定法律的權利，判處死刑和一切較輕處分的權利，以及使用共同體的力量來執行這些法律和保衛國家不受外來侵害的權利;而一切都只是為了公眾福利。”5但是，以安東尼·唐斯，詹姆斯·布坎南和曼瑟·奧爾森為代表的公共選擇學派基于經驗的觀察和邏輯演繹將市場經濟的運行邏輯映射到了政治運轉過程中來，根據公共選擇學派的觀點，“經濟人”的假設不僅適用于經濟市場中的行為分析，還適用于政治市場上的非市場行為分析。各個地方政府是由多個具有利益訴求的個人組成的組織實體，地方政府的決策和執行都離不開人，而這些個人都不可避免地帶有“經濟人”的特征。作為地方利益的代表者，地方政府要追求地方利益最大化，凡是有助于增進地方福祉，對地方有利的方面，都是地方利益。6

　　地方政府利益既是地方政府合作的根本誘因，同時也是導致地方政府合作困境的根源。因為地方政府利益與區域利益并不是完全一致的，兩者既有統一的一面，也有對立的一面，當地方政府利益與區域利益一致時，地方政府會選擇合作，而當地方政府利益與區域利益出現沖突時，地方政府便會以自身利益為重，背離合作。

　　上海市崇明地區與南通地區生態協同規劃管理機制的建立應當充分處理好政府自利性與公共性的關系。具體而言，解決上述問題可以通過搭建合理的層級來進行。一方面，上級政府在化解區域協同問題的內在沖突中，能站在公正的立場對區域主體相持不下的根本利益沖突進行仲裁，并就協調區域利益與全局利益的沖突做出重要決策，對區域成員都具有較強的約束力。通過自上而下的等級制權威引入，可以為區域協同管理過程的展開提供有力的保障。另一方面，考慮到社會力量的參與可以實現政府職能的轉變即政府權力下放，自下而上的社會參與可以在跨區域生態規劃管理中發揮出獨特的作用。

　　(二)生態協同規劃管理機制的框架內容

　　1、采取決策層、協調層、技術層與執行層的四級運作協同機制

　　根據以上原則，上海市崇明地區與南通地區生態協同規劃管理工作的推進，建議可以采取四級運作機制，即決策層、協調層、技術層與執行層進行。

　　決策層是推動工作協調與執行的關鍵，決策層建議可以由上海市規劃和自然資源局領導、南通市委領導、崇明區委領導以及海門、啟東市委導組成。原則為堅持崇明世界級生態島建設，將崇北跨界地區打造成為崇明世界級生態島“踐行生態理念”示范區。工作方式可以為開展協同黨政領導聯席會議和協同市長聯席會議。工作內容為研究確定區域生態規劃協同管理的總體要求和目標，統籌確定區域生態規劃協同的重大事宜，研究解決區域生態規劃協同中的重大問題，決策通過區域協同規劃。

　　協調層建議由崇明區規劃和自然資源局、東平、海永、啟隆鎮鎮政府及其他支撐部門組成。通過常態化會議討論機制進行工作推進，負責具體事務，推進協同決策、下位法定規劃審查和監督規劃實施管理等，并定期開展針對具體事項的專項討論。

　　技術層建議由專家委員會組成，上海市委、市政府建立了崇明世界級生態島建設專家委員會，在此基礎上，可以增加若干江蘇省規劃、生態等方面具有較高知名度的專家，作為決策的技術支撐力量。專家委員會作為決策的技術支撐力量，指導各類工作。

　　執行層即協同工作小組，成員可以由崇明區、海門市、啟東市及鄉鎮等相關公務人員構成。主要功能是落實各方利益訴求，落實聯席會議和常態化會議精神。

　　這種由決策層、協調層、技術層和執行層共同組成的多層次、網格化協同管理體系，有許多新的優勢和功能。一是合作方式由自發活動轉變為長期、穩定、自覺的制度化行為。二是合作主體由地方政府向區域多個部門以及社會協同推進轉變。各級地方政府間通過進行政策對接，主動實施區域生態協同規劃管理。

　　2、自上而下的政府決策與自下而上的社會參與相結合

　　自上而下的政府決策是區域生態管理中的核心。地方政府要轉變生態管理理念，堅持共建共享共治的協同管理原則，堅持優勢互補、責任共擔和利益共享的管理思維，加強與多元主體間的合作，堅持整體協調發展的理念，推動生態的協同管理。

　　自下而上的社會參與是區域生態管理中的推動力量。馬克思恩格斯說過，“歷史活動是群眾的事業”,決定歷史發展的是“行動著的群眾”。7“行動著的群眾”將影響區域生態協同規劃管理的推進，社會成員生態價值共識的建立，能有效避免生態管理中的“認知失靈”。因此地方政府在生態協同規劃管理過程中應當注重維護生態公共利益，因地制宜地堅持管理行為的生態化與科學性。

　　3、編制規劃共同審議區域公共管理事項

　　關于區域生態協同規劃，建議由上海市、江蘇省南通市共同組織編制，經專家審議通過，并充分征詢公眾意見后，由決策層，即上海市規劃和自然資源局、南通市政府、上海市崇明區人民政府以聯合發文形式共同認定。對于涉及到的各城鎮總體規劃、控制性詳細規劃以及各類專項規劃，應嚴格按照區域生態協同規劃編制，如下位法定文件符合區域生態協同規劃，則由所在地政府相關部門按法定程序審批。如存在重大分歧，雙方在充分協商后仍不能達成共識的，可以提請決策層研究確定。

　　參考文獻：

　　[1]上海市人民政府：《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》，2018年1月，第59頁

　　[2]上海市崇明區人民政府，上海市規劃和自然資源局：《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃(2017-2035)》，2018年5月，第13頁

　　[3]張京樣，吳縛龍：《從行政區兼并到區域管治——長江三角洲的實證與思考》，《城市規劃》，2008年第5期，第25頁

　　[4]楊龍、彭彥強：《理解中國地方政府合作——行政管轄權讓渡的視角政治學研究》，《政治學研究》，2009年第4期，第61頁

　　[5]張緊跟：《府際治理：當代中國府際關系研究的新趨向》，《學術研究》，2013年第二期，第42頁

　　作者：袁悅