【摘要】農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身之本，其在保障農(nóng)民居住權(quán)和維持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮著重大作用。新《土地管理法》對(duì)原有農(nóng)村宅基地制度不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)的條文作出了相應(yīng)修訂完善，如允許自愿有償退出宅基地、下放宅基地審批權(quán)限等，但在宅基地有效利用、財(cái)產(chǎn)權(quán)益確認(rèn)等方面仍顯不足。本文在新《土地管理法》公布背景下，通過對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革問題的綜合研究，分析宅基地制度改革進(jìn)程中存在的問題，對(duì)宅基地制度改革探索提出合理化建議。

　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地;新《土地管理法》;制度改革;建議

　　一、農(nóng)村宅基地制度改革概述

　　(一)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)程

　　自新中國(guó)成立以來，農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了多次調(diào)整和改革，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度形成于1998年《土地管理法》的修訂與實(shí)施。為保障從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大農(nóng)民基本居住權(quán)利，保證耕地?cái)?shù)量可控，在宅基地審批管理制度方面規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)無償取得、使用宅基地，但宅基地及房屋流轉(zhuǎn)受到限制。

　　2015年1月，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革開始進(jìn)入試點(diǎn)階段。全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)地區(qū)開展“三塊地改革”試點(diǎn)，即農(nóng)村土地征收、宅基地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在宅基地有償使用、下放宅基地審批權(quán)限、農(nóng)民自愿有償退出宅基地等方面展開了積極探索，這些成果也為我國(guó)《土地管理法》的修訂提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。

　　(二)新《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新

　　《土地管理法》是一部關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益、關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全的重要法律。2019年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議并通過了《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案。新《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地改革體現(xiàn)在：

　　1.擴(kuò)展和豐富了“戶有所居”的居住保障形式，不再局限于以往傳統(tǒng)的“一戶一宅”。在一些土地資源相對(duì)緊張的農(nóng)村地區(qū)，部分對(duì)宅基地有迫切需求的農(nóng)戶盡管符合宅基地申請(qǐng)條件，但村集體卻無足夠的宅基地資源可供分配。這類地區(qū)可通過建設(shè)農(nóng)村住宅社區(qū)、農(nóng)村公寓等多種方式保障農(nóng)戶的居住權(quán)利。

　　2.下放了宅基地審批權(quán)限，將不涉及占用農(nóng)用地的宅基地審批許可權(quán)由縣級(jí)政府下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這種將存量宅基地審批權(quán)限下放的改革，既簡(jiǎn)化了審批流程，也有利于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宅基地后續(xù)監(jiān)管中的積極性，從制度上解決了農(nóng)村宅基地審批監(jiān)管過程中長(zhǎng)期存在的“看得見的管不著、管得著的看不見”難題。

　　3.允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工、居住人數(shù)日益增多，農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房數(shù)量增加，允許已進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民在自愿基礎(chǔ)上有償退出宅基地將更有利于宅基地資源合理分配。

　　二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度存在的問題

　　(一)宅基地利用率低，缺乏有效退出機(jī)制

　　隨著農(nóng)村人口收入水平的提高，許多農(nóng)民出于改善居住條件、子女婚姻等原因重建、新建房屋，其中大量房屋二層、三層基本處于閑置狀態(tài)，村莊邊緣新建房屋也致使村莊“空心化”現(xiàn)象普遍存在。我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展過程中形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市、農(nóng)村之間人口流動(dòng)呈現(xiàn)單一化特征，城市廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)和完善的社會(huì)保障體系吸引了大量農(nóng)村人口向城市流入，導(dǎo)致出現(xiàn)大量農(nóng)村宅基地、房屋長(zhǎng)期閑置。新《土地管理法》雖在原則上規(guī)定了“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，但對(duì)退出程序、補(bǔ)償方式等具體操作層面仍沒有具體規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村宅基地退出問題仍處于“無法可依”的狀態(tài)。

　　(二)宅基地審批管理不規(guī)范，監(jiān)管困難

　　我國(guó)農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量龐大，《土地管理法》雖然對(duì)農(nóng)村宅基地做出了“一戶一宅”的原則性規(guī)定，但受宅基地的福利性質(zhì)、民間習(xí)俗等因素影響，現(xiàn)實(shí)中未批先建、少批多占、一戶多宅、面積超標(biāo)等遺留問題依然存在。農(nóng)村村民住宅用地由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，由于縣級(jí)土地管理部門人員有限，對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地使用情況進(jìn)行全面監(jiān)管在具體落實(shí)上存在一定困難。現(xiàn)行宅基地審批制度難以適應(yīng)部分農(nóng)民的住房需求，導(dǎo)致農(nóng)民建造房屋過程中未批先建、邊報(bào)邊建現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村宅基地審批、使用缺乏有效的監(jiān)管，導(dǎo)致了農(nóng)村土地規(guī)劃和用途管制無法嚴(yán)格落實(shí)，也阻礙了城市發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)。

　　(三)宅基地流轉(zhuǎn)不暢，影響農(nóng)民受益

　　現(xiàn)行法律允許農(nóng)村宅基地可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員中流轉(zhuǎn)，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置宅基地。然而農(nóng)村宅基地除因正常繼承而“內(nèi)部流轉(zhuǎn)”之外，其他形式的流轉(zhuǎn)體量是非常小的。這使得不少獲取新宅基地或一戶多宅的農(nóng)民要么選擇將宅基地閑置，要么將宅基地私自變更用途進(jìn)行“地下交易”，流轉(zhuǎn)給集體組織成員之外的人員，獲取現(xiàn)實(shí)的利益。由于受法律規(guī)定和土地政策的嚴(yán)格限制，這些閑置的宅基地缺乏合法的流轉(zhuǎn)途徑，流轉(zhuǎn)價(jià)格遠(yuǎn)低于其實(shí)際價(jià)值。宅基地流轉(zhuǎn)不暢導(dǎo)致農(nóng)村土地資源利用效率低下，也使農(nóng)民無法分享到城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村土地增值收益。

　　(四)宅基地用益物權(quán)不明確，農(nóng)民權(quán)益欠缺保障

　　隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迅速，農(nóng)民收入不斷增加，宅基地作為“戶有所居”的基本保障功能正在逐漸弱化，與城市房屋相似的資產(chǎn)屬性日益顯化。我國(guó)《物權(quán)法》將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，規(guī)定農(nóng)村村民取得宅基地使用的，有權(quán)在宅基地上建造住宅及其附屬設(shè)施，從而滿足農(nóng)民的生活居住，同時(shí)取得所建住宅及其附屬設(shè)施的所有權(quán)，村民可以占有、使用宅基地建造房屋，也可以繼承，但交易性權(quán)利如轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與等受到嚴(yán)格的限制。與一般意義上用益物權(quán)的占有、使用、收益權(quán)利相比較，宅基地收益權(quán)不明確，在銀行貸款抵押等方面受限。由于缺乏法律和制度的明確規(guī)定，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益也難以得到有效保障。

　　三、農(nóng)村宅基地制度改革的方向及建議

　　(一)提高宅基地利用率，建立有效退出機(jī)制

　　針對(duì)農(nóng)村宅基地利用效率低，宅基地閑置、單戶面積超標(biāo)嚴(yán)重、一戶多宅、“空心化”等突出問題，改革試點(diǎn)地區(qū)在保障農(nóng)民居住權(quán)利的前提下，對(duì)創(chuàng)新利用閑置宅基地和農(nóng)村房屋進(jìn)行了積極探索，取得了顯著的預(yù)期效果，也為宅基地制度改革提供了可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)：鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地、閑置房屋，通過合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、自主經(jīng)營(yíng)等方式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、民宿等;鼓勵(lì)村集體開展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求;鼓勵(lì)節(jié)約集約利用宅基地，新建房屋盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地;制訂農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償相關(guān)法律制度，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿有償退出宅基地，并對(duì)退出程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、范圍問題制訂出具體規(guī)定，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地資源的合理配置。

　　(二)完善宅基地審批管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)

　　農(nóng)村宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。針對(duì)當(dāng)前因農(nóng)村宅基地管理薄弱出現(xiàn)的少批多建、未批先建、一戶多宅等問題，新《土地管理法》在原先“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，將宅基地審批權(quán)限由原先的縣級(jí)政府下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，減小了審批管理的監(jiān)管難度。完善農(nóng)村宅基地管理機(jī)制，除嚴(yán)格落實(shí)新《土地管理法》在農(nóng)村宅基地管理方面“一戶一宅”“戶有所居”、符合土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定外，還應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制，引導(dǎo)建立農(nóng)村集體土地管理決策、矛盾糾紛調(diào)解、村民民主監(jiān)督等機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村集體組織和農(nóng)民在宅基地管理、使用中的作用。

　　(三)完善宅基地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為

　　宅基地的法律意義是確保農(nóng)村居民“戶有所居”。農(nóng)村宅基地的有序流轉(zhuǎn)可以有效減少因一戶多宅、空心化現(xiàn)象而造成的宅基地閑置，進(jìn)而提高農(nóng)村宅基地的實(shí)際利用效率。現(xiàn)行法律并未規(guī)定宅基地需要有償使用、有償流轉(zhuǎn)，宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)已進(jìn)行了這方面的探索，形成的創(chuàng)新性流轉(zhuǎn)方式有“地票”“集地券”“共建共享”等。本質(zhì)上，我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)并不是一種完全產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化交易，即便是允許農(nóng)村村民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部向符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地，流轉(zhuǎn)的也僅是宅基地使用權(quán)。完善宅基地流轉(zhuǎn)制度，需從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)收益使用方面進(jìn)行相關(guān)的法律完善，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為。

　　(四)豐富宅基地用益物權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益

　　《物權(quán)法》雖規(guī)定了宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地享有占有和使用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，但其并不具有用益物權(quán)的全部權(quán)能，《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。部分改革試點(diǎn)地區(qū)采用放寬宅基地使用權(quán)范圍等多種形式對(duì)宅基地用益物權(quán)開展了改革探索，如在一定范圍內(nèi)允許使用宅基地使用權(quán)辦理抵押貸款，既豐富了宅基地用益物權(quán)權(quán)能，又增加了農(nóng)民的融資途徑。豐富宅基地用益物權(quán)可以借鑒改革試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)前提下，賦予宅基地使用權(quán)抵押權(quán)能，以保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。

　　四、結(jié)語

　　新《土地管理法》在吸收試點(diǎn)改革的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上做出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定，為農(nóng)村宅基地管理提供了新的法律依據(jù)。同時(shí)，農(nóng)村宅基地制度改革也是一個(gè)緩慢漸進(jìn)的過程，既要考慮農(nóng)村土地資源的集約利用，又要尊重和保障農(nóng)民的土地權(quán)益，在法律制度上不斷地探索、完善，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。

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