[摘 要] 教師法律地位是教師立法的核心。《教師法》將教師的法律身份定位為專 業人員，導致教師權義配置與教師公共職責弱化，教師資格制度與教師均衡配置法源性缺 失，教師職務制度與教師均衡配置存在有限性，教師聘任制度與政府教師管理權式微。 2018年出臺的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，明確了教師由專業人員 到國家特殊公職人員的轉變，是新時代我國教師政策的重大調整。教師法律地位的重新 定位，進一步強調了教師職業公共性與責任擔當，強化政府對基礎教育教師均衡配置的能 力，凸顯教師作為公職人員的特殊性。這一改革，從法理的高度與法律層面，為義務教育 優質均衡奠定法理與法律基礎，為《教師法》的修改提供政策依據。

　　[關鍵詞] 公辦中小學教師;教師法律地位;《教師法》;國家特殊公職人員

　　2018 年出臺的《關于全面深化新時代教 師隊伍建設改革的意見》(以下簡稱《意見》) 明確教師的特別重要地位，提出“突顯教師職 業的公共屬性，強化教師承擔的國家使命和 公共教育服務職責，確立公辦中小學教師作 為國家公職人員特殊的法律地位，明確中小 學教師的權利和義務，強化保障和管理”。這 不同于《中華人民共和國教師法》(以下簡稱 《教師法》)第三條關于“教師是履行教育教學 職責的專業人員”①的法律規定。對教師法 律地位進行重新定位，勢必會對教師權利和 義務的配置，教師與政府、學校及學生等主體 之間的法律關系產生重要影響，對解決長期 困擾我國義務教育教師均衡配置問題帶來新 的契機。

　　一、教師法律地位是各國教師立法的核心問題

　　教師法律地位是教師立法的核心，它決 定著教師的權利與義務，決定著教師與政府、 學校和學生法律關系的性質及其權利救濟方 式，決定著特定國家教師管理體制、學校對教 師的管理范式。因此，教師法律地位一直是各國教師立法的核心問題。 綜觀世界各國關于教師法律地位的立 法，以德國、法國、日本為代表的大陸法系國 家一般將公立學校教師視為國家公務員。《德 國聯邦公務員法》(2009)第二條明確了德國 公立學校教師作為國家公務員的法律地位： “聯邦及其他直屬聯邦的團體、機構和公法上 的基金會，享有公務員的權利。”[1]

　　法國教師 屬于法國公務員的 A 類，其享受的所有待遇 均參照國家公務員基本制度。《法國高等教育 法》(1984)規定“教師—研究員”是國家公職 人員，具有國家一般公職地位。日本的《國家 公務員法》(1947)、《地方公務員法》(1947)以 及《教育公務員特例法》(1949)，都將教師的 身份明確為國家公務員，受國家公務員法保 護;[2]公立大學的教職員則為地方公務員， 其權利和義務受到地方公務員法的保護。我 國臺灣地區認為，公立學校教師，雖非公務員 服務法上的普通公務員，但因其薪資來自政 府財政，因此為特別職的公務員。[3]

　　英美法系國家對教師的管理實行公務雇 員制度，即公務員管理制度和雇員制度的結 合。地方教育當局對轄區內的公立中小學教 師擁有任用權，通過與教師簽訂合約的方式， 形成雇傭關系，如此，教師既有公務員身份， 也有雇員身份。英國《勞動法(Labor Law)》將 勞動分為雇員、職工、公營領域雇員、官員等 類型，“公營領域雇員中最為特殊的群體就是 公務員或王國服務人員”[4]。

　　英國地方教育 局和有公款補助的學校與教師簽訂工作合 同。美國地方學區委員會與教師簽訂聘任合 同，合同包括集體合同和個人合同，集體合同 的主體是雇主和工會，個人合同的主體是學 校和個人，合同期限既有終身職也有固定任 期。美國教師與學校通過合同確定聘用關系 并受法律保護。 國外私立學校的教師身份均為雇員。美 國私立學校教師與學校之間的法律關系受 《國 家 勞 動 關 系 法(National Labor RelationsAct)》(1935)和《塔夫脫—哈特萊法》(也稱 《 勞 資 關 系 法(Labor Management Relations Act)》(1947)的保護。美國私立學校教師通 過工會與學校訂立集體合同，私立學校教師 可以罷課等形式爭取權利。在日本，雇員身 份的教師不能夠享有和公務員身份的教師同 樣的權利，如聽證權利、救濟權利等，但其權 益依然受到法律保障。德國規定被雇傭教師 工作 15 年后不得解約。

　　[5] 1993 年我國頒布的《教師法》，是在改革 開放、科教興國的宏觀背景下，國家立法機關 通過的以教師群體為立法對象，保障教師合 法權益，提高教師素質的專門法律。在立法 過程中，我國沒有采用上述國家或地區關于 教師法律地位的定位，教師既不是國家公務 員，也不是公務雇員，更不是國外私立學校的 雇員，將教師定位為專業人員，更是凸顯了教 師作為專業人員不可替代的特性。這一規定 是基于教師地位不高、專業吸引力不強、專業 化水平亟待提升的客觀現實作出的立法決 策。《教師法》第一條開宗明義、旗幟鮮明地提 出本法的立法宗旨，并以教師權益保護和素 質提高為主線，確立教師的權利與義務，明確 教師資格制度、職務制度、聘任制度以及教師 考核、待遇、獎勵制度等，搭建起《教師法》的 體系框架。回顧歷史，新時代我國教師素質 普遍提升與待遇改善，教育質量的顯著提高 都與這部法律的實施有著直接的關系。

　　二、專業人員法律地位與教師資源配置的法律困局

　　(一)教師權義配置與教師的公共職責弱化

　　一部法律總是在特定歷史條件下誕生 的。將教師的法律身份定位為專業人員，是 改革開放初期我國社會的普遍共識，也是現 實的迫切需要。雖然在“專業人員”之前，《教 師法》也明確指出，教育教學是教師應該履行的職責，也在法條的后續表述中，進一步闡明 教師承擔的使命，意在強調教師職業專業性 的同時，突出教師作為專業人員的公共職 責。在《教師法》其他條款中也有多處參照國 家公務人員的法律規定，表明國家立法機關 試圖在教師的專業性與公共性之間達成某種 平衡。

　　但是，由于《教師法》的核心是強調教 師的專業權利與義務，并且進行相關制度的 建構，這在一定程度上弱化了教師應該承擔 的公共職責和政府對教師的管理權力，導致 在基礎教育階段學校之間、城鄉之間教師的 均衡配置出現了嚴重問題。盡管多年來政府 不斷強調義務教育均衡發展，但教師的無序 流動問題長期得不到根本解決，教育公平備 受社會詬病。 教師的權利和義務是其法律地位的核 心，作為專業人員，教師享有法律規定的專業 權利①，履行法律規定的義務②。

　　由于《教師 法》規定的教師權利和義務的出發點是基于 教師是“專業人員”的法律身份，突出的是教 師權利和義務的專業性，這不同于《中華人民 共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)， 強調公務員應該履行的公共職責以及政府對 區域公務員的管理權與支配權和公務員的義 務性。《公務員法》第十四條③規定公務員要 忠于職守，勤勉盡責;第六十九條④規定了公 務員的交流制度，公務員能夠以調任和轉任 的形式，在內部進行區域間或跨區域交流。 《教師法》第二十二條⑤雖然規定教育行政部 門對教師考核的指導監督制度，但沒有規定 教師的交流制度，也沒有規定地方政府在教 師資源配置中擁有的權力，這一立法缺陷，導 致教師區域流動過程中政府權力配置能力的 下降，教師的非均衡問題凸顯。

　　(二)教師資格制度與教師均衡配置法 源性缺失 教師資格制度就其本質而言是國家行政 許可行為。《教師法》沒有沿用中華人民共和 國成立以來教師屬于“國家干部”身份的提 法，將教師身份定位于專業人員，并依據專業 人員的法律定位確定了教師的權利與義務之 后，其首要任務就是依法確立教師的從業資 格，提高教師的專業水平。《教師法》第十條⑥ 規定國家實行教師資格制度，第十三條⑦規 定了中小學教師資格各級認定部門。這些規 定奠定了我國教師專業發展的法律基礎，為 我國教師教育體制改革與機制變革提供了法 律依據。

　　在教師資格制度中，教師資格認定是關 鍵環節，它涉及地方政府在教師管理過程中 的權力和申請者權益，是政府的行政行為。 地方政府有權依據《教師法》、《中華人民共和 國行政許可法》以及《教師資格條例》，認定申 請者的教師資格，當申請者認為自身合法權 益受到侵害時，可以依法申請行政復議。由 此可以看出，教師資格制度的核心是解決教 師專業發展過程中的準入問題，即在入口處 把握教師質量。政府設計開放性教師資格制 度，意在理順國家教師教育體系，推動師范教 育向教師教育轉型，吸引更多的高水平綜合 大學參與中小學教師的培養，使眾多的高素 質人才能夠進入教師隊伍，保障教師來源的 多元化。所以，從法理與法律角度來講，教師 資格制度能夠有效地解決教師專業準入問 題，但沒有促使教師流動的功能，解決教師的 均衡配置問題，教育行政部門要通過教師資 格許可的方式實現區域內教師的流動也是不 現實的。

　　(三)教師職務制度與教師均衡配置存在有限性

　　如果說教師資格制度是從準入控制教師 的質量，提升教師的專業化水平，而教師職務 制度則是從教師專業發展的過程進行制度設 計，由教育行政部門會同本領域專家依法進 行評審。從法律視角分析，教育行政部門或 法律法規的授權組織進行教師職務評審是一 項具體的行政行為，是基于行政公務的形式 對教師實行的管理行政權。教育行政部門和 教師之間的行政法律關系由此產生、變更甚至消亡，教師職務評審直接關系到教師的特 定利益。正因如此，教育行政部門在中小學 教師職務評審中有較大的自由裁量權，其可 以通過職務條件的設置、教師職務指標的傾 斜，引導教師到農村或薄弱學校任教，以此實 現城鄉之間、學校之間教師的均衡配置。但 由于歷史積淀與現實條件的制約，城鄉之間、 學校之間教師的規模、結構和教育教學能力 等方面存在較大差距，通過職務評審制度實 現教師流動只能是權宜之策，難以從根本上 解決教師的有序流動問題。

　　三、教師作為國家特殊公職人員的權利與義務重構

　　(一)重樹教師職業的公共性

　　根據法律規定，公務員是依法履行公職 的人員①;而公職人員是指具有國家公職身 份，從事公共事務的人員。[6]顯然，公職人員 的外延比公務員更大。《中華人民共和國監察 法》(以下簡稱《監察法》)第十五條②規定了 受監察的公職人員范圍。按照《教師法》第二 十五和二十九條的規定，教師在工資待遇、醫 療等方面參照當地公務員的相關標準，在實 踐中，教師一般參照國家《公務員法》進行管 理。從法理與法律來講，學校雖然不是國家 行政機關，但從 1998 年“田永案”③開始，學術 界和司法界的共識是：學校是法律法規的授 權組織，學校依據《教育法》第二十九條享有 的九項權利①中，其中有多項屬于行政權力， 而教師屬于《監察法》第十五條第二項規定的 “法律、法規授權或者受國家機關依法委托管 理公共事務的組織中從事公務的人員”。

　　教育論文投稿刊物：《高等教育研究》是全國高等教育學研究會會刊，由華中科技大學與全國高等教育學研究會共同主辦，CSSCI核心期刊。1980年創刊，面向國內外公開發行，雜志社設在華中科技大學內。另有西華大學主辦的同名期刊《高等教育研究》以及湘潭大學主辦的同名學術集刊《高等教育研究》。

　　從 《教師法》規定的教師權利分析，“指導學生的 學習和發展，評定學生的品行和學業成績”② 是教師的管理權，也符合《監察法》第十五條 第四項規定的范疇。所以可以推定，教師是 國家公職人員。將公辦中小學教師的法律身份明確為國 家特殊公職人員，是新時代國家教師政策的 重大調整，其中許多問題還需要學術界進一 步探索與爭鳴。公辦高等學校教師是專業人 員還是國家特殊公職人員?民辦學校的教師 法律地位如何定位?基于國家特殊公職人 員，《教師法》及其相關教育法律如何修改?如何與《公務員法》銜接，等等，這些問題都需 要進一步研究。

　　參考文獻：

　　[1]德國聯邦公務員法 德國聯邦公務員懲戒法[M]. 北京： 中國方正出版社，2014. 18.

　　[2]孫霄兵. 外國教師法選編[M]. 貴陽：貴州教育出版社， 1991. 200.

　　[3]申素平. 對我國公立學校教師法律地位的思考[J]. 高等教育研究，2008，(9).

　　[4]史蒂芬·哈迪. 英國勞動法與勞資關系[M]. 上海：商務印書館，2012. 96—97.

　　[5]陳鵬，祁占勇. 教育法學的理論與實踐[M]. 北京：中國社會科學出版社，2005. 301.

　　[6]勞凱聲. 教師法律身份的演變與選擇[J]. 中國教育學刊，2020，(4).

　　作者：陳 鵬 李 瑩