摘 要 隨著現代生物技術的不斷進步，全球農業經濟局勢的不斷轉變，轉基因作物產業化已成為推進現代農業可持續發展的重要手段，但也為中國現有農業監管法律體系提出了新的要求。為此，本研究在分析了轉基因作物的技術背景和國內外轉基因作物產業化發展現狀的基礎上，指出中國轉基因作物產業化發展過程中仍存在知識產權保護力度不足、安全評價體系存在缺陷、公眾參與立法程度較低等諸多法律監管保護問題。并針對現存問題，對促進中國轉基因作物種子產業化發展提出合理的法律完善建議。以期對中國政府更好地實施轉基因作物知識產權保護、作物安全評價、公眾參與監管等工作提供借鑒。

　　關鍵詞 轉基因; 農作物; 產業化; 法律; 監管; 保護

　　1引言

　　世界上第一批現代轉基因野生植物于 1983 年被成功種植，代表著人類已經能夠成熟利用現代轉基因技術快速改良植物性狀，是全球農業技術改革的重要開端(Daniel et al., 2002)。中國從 20 世紀 80 年代開始研究轉基因生物技術，并在 80 年代后期迅速批準了部分轉基因作物的工業化種植。2009 年，中國農業部正式批準了兩個新的一級轉基因優質玉米和水稻品種以及兩個新的氨基酸植酸酶轉基因優質水稻品種的安全優質生產許可證，這意味著中國轉基因作物的商業化已經向前邁出了一大步。雖然中國對轉基因作物仍存在爭議，但轉基因作物的研究、開發和應用無疑將成為世界農業發展的趨勢和主流，轉基因技術代表了現代農業發展方向(盧應濤, 2021)。

　　轉基因作物：淺議轉基因食品禁入校園午餐的情、理、法

　　中國將“轉基因生物新品種培育工程”列為關系黨和國家現代科學技術未來發展戰略的五大工程之一，并稱之為“重中之重”，或將成為新中國成立以來單項國家重點農業科研項目投資規模最大的國家項目。這既充分體現了黨和國家對發展農業有機生物技術的高度重視，也充分體現了中國地方政府大力支持農業轉基因有機作物產業發展的重大政策和戰略取向。任何新技術的出現都是一把“雙刃劍”，科學技術的發展沒有對錯之分，關鍵是要看我們人類如何更好地、科學地使用它，讓其能夠為人類的發展發揮真正的有益價值。

　　盡管轉基因技術為整個社會發展帶來的發展機遇、產業創新、效益增值等優勢也是不可估量的，但是所衍生的基因安全、生態環境安全、產業安全等社會性問題也是被持續關注，因此對于轉基因作物及農產品在現實生活中仍存在很多爭議(高建勛,2018)。且隨著轉基因作物的大規模商業化種植，中國轉基因作物產業化發展過程中將不可避免地出現一系列包括如何保護知識產權，如何保護遺傳資源，如何平衡農民和產業的利益，如何確保轉基因作物的安全等均是亟待解決的關鍵問題。面對這些問題，中國政府需要結合國家發展實際情況以及國際發展趨勢，不斷完善相關配套法律法規，進而為轉基因農作物產業的發展和成長提供安全可靠的法律制度保護屏障。

　　2轉基因作物產業化的發展現狀

　　2.1 轉基因作物的技術背景

　　轉基因技術是一種先進的現代生物科學技術，是在分子水平上將一個或多個具有特定功能的基因從一個生物體轉移到另一個生物體，從而獲得所需生物體或產品的技術(Luh et al., 2015)。

　　傳統雜交技術中的基因轉移實際上伴隨著許多基因的轉移，通過對植株后代的連續選擇，可以篩選出具有一定受體基因組合性狀的理想株系。目前，在現代分子生物技術中廣泛應用的受體轉基因結合技術主要是單個或多個受體基因的精確結合，由于一個或多個受體基因在同一時間被轉移，它比受體寄生植物更容易被接受。由于受體寄生植物的一些基因組和組織形態結構對外源基因轉移的影響不大，因此寄生在受體上的植物仍能很容易地接受一些遠親的基因，包括一些受體動物、人類、細菌、真實細菌和人工設計的基因。正是在這一點上，轉基因技術大大拓寬了外源基因的利用范圍，這不僅是轉基因技術的主要特點，也是轉基因技術與傳統雜交育種技術的重要區別。

　　目前，轉基因作物的育種和栽培大致可分為以下兩大類：(1)第一類栽培作物在近代中國主要用于培育新的抗性轉基因育種。如果能推廣培育新的抗性轉基因育種，作物本身就具有較強的抗蟲病、抗除草劑、耐寒性、抗旱性以及耐鹽堿。在中國第一代轉基因新品種的培育中，這些作物最大的優點是可以抵抗對環境的不利影響，從而大大提高單產，減少農藥和化肥的使用，減少環境污染，如抗除草劑轉基因煙草。目前，中國農作物轉基因技術的發展主要集中在這一領域，已研發出包括轉基因棉花、轉基因油菜、轉基因水稻、轉基因玉米、轉基因煙草等多種轉基因作物。

　　第二類栽培作物主要是為了優化農產品的生產性狀，如農產品質量的提高、加工產品的升值、特殊加工產品的升值、醫療保健等，這也可以稱為第二代轉基因農業產品的性狀。這一類別可具體劃分為三個子類別：一是控制成熟的轉基因作物，可以改變作物的生長期，以滿足市場的需求。二是增強型的轉基因作物，可以增加作物營養成分，提高作物品質。例如，科學家已經開發出富含維生素的轉基因水稻，可以用來治療維生素缺乏患者。三是免疫受體轉基因植物疫苗的作物。例如，康奈爾大學已經成功地研究了一種免疫轉基因馬鈴薯，它可以作為一種可食用的抗乙肝疫苗。

　　2.2 國內外轉基因作物產業化現狀自 1994 年世界上首次實現轉基因番茄的工業化生產以來，轉基因作物的生產和種植在世界范圍內得到了迅速的推廣。2007 年，全球現有的轉基因加工作物農業種植基地面積年增長率已達到 1296 公頃。轉基因作物的產業化給相關農作物種植國和農民帶來了良好的經濟和環境效益，按當年轉基因作物耕地總面積計算，前六名分別是美國、阿根廷、巴西、加拿大、印度和中國。

　　2007 年新增種植新的轉基因農業作物的兩個發達國家分別是出口轉基因作物種子的智利和種植 Bt 玉米的歐盟國家(kryder et al., 2000)。波蘭提高了轉基因小麥的高產播種率、生長速度和穩定性，為發展中國家和發達國家帶來了巨大的經濟、環境、健康和社會效益。值得注意的是，2007 年是轉基因作物產業化發展過程中最具有里程碑意義的一年，甚至有超過 5 000 萬農民決定采用轉基因作物。目前，中國批準的產業化轉基因作物主要是轉基因棉花。在“863”高科技科技行動計劃的大力幫助和支持下，兩位知名的中國科學家成功開發、復制和構建了一種類似的植物基因—BT 新型殺蟲棉(段燦星等,2020)。

　　相似植物基因的抗藥性基本相當于美國兩個新的相似的棉花殺蟲基因的抗藥性，使中國兩種抗蟲棉花的相似植物基因及其相關科研成果在行業中達到了多項國際先進的科技水平，成為繼美國之后的第二大進口國。成為具有自主生產和自主研發能力的正式進口商品國家，擁有多項中國官方棉花抗蟲作物產品的知識產權。然而，現階段中國官方進口的中國農作物仍主要從國外進口(鐘石新, 2021)。與中國開展農作物抗蟲進口商品貿易合作的 5 個進口國主要是美國、加拿大、巴西、阿根廷、日本、韓國和歐盟。其中，美國、加拿大、巴西和阿根廷分別是中國四種轉基因小麥的主要產品進口國和生產國。中國進口的棉花主要來自美國和澳大利亞，美國的棉花品種主要是采用孟山都公司專利技術的轉基因抗蟲棉花品種(Macer,1996)。通過對不同國家轉基因作物的種植和貿易情況發現，在當前國際農業經濟發展形勢下，轉基因作物已經成為國際農業貿易市場中的一個重要對象，主要的作物品種包括轉基因大豆，轉基因棉花等。

　　3轉基因作物產業化中現存法律監管問題

　　3.1 知識產權保護力度不足任何法律的制定都是國家意志的體現，知識產權法的制定更是國家利益的重要代表，特別是在當今國際知識產權貿易頻繁的時代，擁有知識產權就能擁有國際主動權(Cupertino-Rodrigues et al., 2120)。

　　而隨著轉基因技術的出現以及其在農業研發生產過程中應用價值的顯現，更為世界各國轉基因作物知識產權保護立法與完善敲響了警鐘。轉基因作物產業可分為上游、中游和下游三個層次。上游主要涉及遺傳資源和生物材料，中游主要涉及轉基因方法和操作，下游主要涉及轉基因產品。其中，轉基因方法的專利保護主要是對與轉基因生物材料發明相關的一些操作方法的保護，只要能夠滿足授予專利的條件，獲得專利保護沒有太大的障礙。然而，現在的問題是轉基因作物生產方法的專利保護。

　　根據專利法第 25 條，動植物品種明確排除在專利申請的主體范圍之外，但其生產方法可以被授予專利權。最后，對于轉基因作物而言，目前中國根據《植物新品種保護條例》開展了新品種保護，但在轉基因作物品種權的保護方式上存在一些不足。如保護力度不夠、保護范圍有限、保護品種特性有限等。事實上，轉基因作物是基因專利和轉基因方法的必然延伸和必然結果。開發商為了獲得最終的轉基因產品，實現產業效益，投入了大量的資金。這種法律制度的分離，不僅造成了法律適用的混亂，而且不能真正保護開發者的利益，促進轉基因產業的發展。

　　3.2 安全評價體系存在缺陷從根本上講，對于轉基因作物是否會對人類健康產生重大影響仍沒有明確證據可證明，轉基因作物安全仍然是人類面臨的一個未知的問題。因此，鑒于轉基因作物安全的不確定性，要真正實現轉基因作物產業化發展，加強對轉基因作物安全性評價仍是一個世界各國共同的持續性課題。對于中國而言，國家關于轉基因作物安全認證的立法起步較晚，但是仍然對轉基因技術在農作物生產過程中的安全問題采取了謹慎的態度，也進行了明確的立法，基本體現了《生物安全議定書》中預防和安全評估的重要原則。

　　目前，中國已經出臺了一系列有關轉基因農業新作物安全的立法和監管文件，基本建立了一套中國轉基因農業新作物安全監管體系，如《分級管理安全評價體系》、《農業轉基因生物安全管理條例》《產品進口審批制度》等。但總的來說，中國現有關于轉基因作物安全管理仍存在一些顯著性問題(章雪平, 2018)。一是立法層次低，立法混亂，多為部門規則，沒有統一的、全面的專門立法。一旦出現重大的生物安全問題，就很難進行有效的管理。二是轉基因作物安全評價角度較局限，對于轉基因作物的安全評價應延伸到整個轉基因作物產業鏈進行評價，而局限對某個點的評價已經遠遠不能滿足現階段的技術發展需要。三是現有相關法律中關于轉基因作物對生態環境安全影響的立法還不夠，對轉基因作物種植者的責任和義務也沒有相應的規定。

　　3.3 公眾參與立法程度較低伴隨著現代農業的不斷發展以及先進生物科學技術的不斷進步，關于轉基因作物的安全性問題仍然一直存在十分激烈的社會爭議。一方面，轉基因往往具有產量高、抗性強等生長優勢，能夠為農作物種植者帶來較高的經濟收益，因此吸引了大量農民群眾進行種植。另一方面，由轉基因作物加工得到的農副產品，人們往往會對其存在較大的質量安全質疑，影響產品推廣。以上可看出，轉基因作物主要接受者更多是作物種植者，而對于廣大消費者而言，他們對于轉基因作物的接受度仍處于較低水平，這將不利于轉基因作物的產業化發展。由于缺乏對先進科學技術知識的教育普及，導致中國公眾對于轉基因技術的理解和認知存在滯后性和差異性。

　　由于缺乏正確的技術引導，農民往往更偏向于對轉基因作物的盲目追捧，農產品消費者更偏向于盲目指責，公眾對于轉基因作物不能建立起合理的利弊認知，將嚴重阻礙公眾與政府間的信息溝通，影響對轉基因作物產業化的政策制定與社會評價(徐治立等, 2018)。同時，中國政府在制定有關轉基因作物產業化的法律法規時，未重視公眾參與決策制定的重要作用，缺乏從公眾自身角度獲取廣大人民群眾對于轉基因技術以及轉基因農產品的真實訴求及看法，難以或得最為客觀的轉基因作物產業化發展意見或建議，進而導致所制定的法律制度無法契合實際需求，甚至引起公眾對于轉基因政策的抗拒及抵觸，阻礙轉基因作物產業化的深入發展。

　　4轉基因農作物產業化的法律監管完善建議

　　4.1 加強轉基因農作物知識產權保護立法一個國家的知識產權制度一直影響著其對外貿易政策的地位，在保護轉基因技術知識產權方面，各國綜合考慮本國科技發展、對外貿易和現有法律制度等諸多因素，制定了不同的法律制度。因此，國家利益也成為轉基因作物知識產權保護利益主體結構的重要組成部分。在全球激烈的農業經濟競爭局勢下，轉基因農作物的出現無疑為世界各國農業發展指引了新的方向，也成為世界各國重要的農業市場競爭手段。而在國際農業市場中，作物知識產權就是主要的競爭力，擁有了轉基因作物知識產權就能獲得市場的主動權(鄒勇和劉建民, 2011)。

　　鑒于此，要推進中國轉基因作物產業化發展，徹底打開中國轉基因作物在國際貿易市場的大門，加強對中國轉基因作物知識產權保護立法是至關重要的。為此，首先應建立轉基因農作物研發激勵機制，有效激發人才的科研動力，增強轉基因農作物新品種研發及培育后備力量。其次應擴大植物新品種知識產權保護的覆蓋范圍，為中國轉基因農作物品種研發提供更廣泛地品種權申請空間，激發相關科研院所及種子企業對于轉基因農作物新品種的知識產權申報積極性。最后應加強對轉基因農作物知識產權保護法律宣傳工作的落實，提升相關科研人員及公眾對于轉基因作物知識產權保護的法制意識，倡導廣大群眾積極參與轉基因農作物知識產權的保護及監管工作。

　　4.2 加強轉基因農作物安全評價體系建設目前，轉基因作物主要是一些經濟作物和飼料作物，可供人們直接食用的農作物很少。中國有兩種轉基因水稻獲得了農業部頒發的安全證書，這意味著轉基因農作物已經打開了中國商業化種植的大門。鑒于食品安全問題的重要性，中國轉基因作物產業化發展，中國政府需要盡快建立完善的轉基因作物安全評價體系，實現對轉基因作物從實驗室到試驗場、從示范基地到廣泛化種植、從食品加工廠到超市和消費終端的全面風險評估和控制，從而確保轉基因農作物及農產品消費者的安全。

　　為此，中國政府應全面結合全球轉基因農作物發展趨勢，專注于中國現階段農業發展對于轉基因農作物的實際需要，參照《農業轉基因生物安全評價管理辦法》對中國轉基因農作物安全評價制度進行完善與優化。建議從以下幾個方面進行改進：由于現有法律制度的有效性較低且分散，建議制定專門的轉基因農作物管理法，建立轉基因作物安全監管的公眾參與制度，加強立法和執法過程的透明度，建立轉基因作物和轉基因食品的可追溯體系，加強對轉基因作物種植戶的管理，建立應急響應和損害賠償制度，進而為中國轉基因農作物構建起更為具體、完善的安全評價體系。

　　4.3 加強對公眾參與機制的建立與完善在轉基因技術不斷發展，轉基因作物市場不斷擴展的局勢下，重視并發揮公眾參與轉基因作物市場監督、轉基因產業化決策、轉基因技術評價等的積極作用，對于推進中國轉基因作物產業化發展具有重要意義。因為，對于中國轉基因作物產業化政策體系而言，由于公眾參與機制的缺失，致使相關政策內容無法對準公眾的實際需求，轉基因作物產業化政策在推廣過程中也難以被大眾所認可及接受。因此，公眾更多只能在對轉基因作物產業化大量存疑的情況下，被動式的接受決策。而要想真正實現轉基因作物產業化發展及推廣，就應從基層群眾的角度出發，充分發揮公眾參與政策決策、參與政策執行監督的關鍵作用。

　　一方面，要建立完善的公眾參與機制，通過創建公眾與政府、研究人員、科研單位及相關企業間溝通交流的信息化平臺，擴大并暢通政府與群眾溝通的渠道，引導公眾能夠積極參與到政民互動的過程中，從基層獲取最客觀、最真實的民主意見，建立起公眾對于政府決策的信任度。另一方面，要加強對公眾科學素養的培養，通過轉基因作物產業化政策解讀、轉基因技術教育普及基層科普宣傳等方式提升公眾對轉基因知識的科學認知水平，使獲取到的基層民主意見及訴求更加科學、有效，更能發揮公眾對于轉基因作物市場中“不正之風”的有力監督作用。

　　總結面對激烈的國際農業貿易競爭局勢，為契合國際農業經濟發展趨勢，滿足中國人民日益增長的糧食消費需求，推進轉基因作物產業化儼然已成為中國現代農業發展過程中一項重要的發展舉措。但總體看來，中國現階段的轉基因作物產業化發展較西方發達國家而言仍相對緩慢，關于轉基因作物產業化發展的法律監管保護體系仍存在知識產權保護力度不足、安全評價體系存在缺陷、公眾參與立法程度較低等諸多問題，更對中國轉基因作物研發和產業化發展帶來制約。為此，中國政府可通過加強轉基因農作物知識產權保護立法、加強轉基因農作物安全評價體系建設、加強對公眾參與機制的建立與完善等多種途徑對現階段的中國現階段的轉基因作物產業化的法律監管保護體系進行優化，從而從法律的角度充分發揮轉基因技術在中國農業發展中的優勢，進而為中國轉基因作物產業化發展提供更為完善合理、健康有序的制度保障。

　　參考文獻

　　Cupertino-Rodrigues M., Dhliwayo T., Trachsel S., Guo R., and Vicente F.S., 2020, Evaluation of U.S. inbred lines with expired plant variety protection for mid-altitude tropical maize breeding, Euphytica, 216(3): 7.

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　　(高建勛, 2018,轉基因作物產業化之風險預防研究, 中國社會科學院研究生院學報, (05):104-113.)

　　作者：張娟娟*河南工業貿易職業學院, 鄭州, 451191