〔摘要〕伴隨我國經濟社會的發展進入新時代，扶貧治理研究得到了深入推進‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。本文嘗試論述扶貧治理的性質，全面梳理我國扶貧治理的制度安排演變歷程，從交易費用的視角出發解釋貧困現象和扶貧治理的制度安排。本文既強調了交易費用的重要性，更提供了一種有效的科學分析思維。研究認為，引入交易費用概念解釋扶貧治理，意味著在扶貧治理的實踐中存在著交易費用的約束，扶貧治理的制度安排經歷了救濟式扶貧到開發式扶貧到區域性扶貧再到精準扶貧的制度轉變過程;而經濟制度變革和交易費用的考量是促成扶貧治理的制度轉變的重要因素，決定了扶貧治理的制度安排和工作機制;同時繼續完善考核激勵制度，清晰界定權利，引入競爭機制，構成扶貧責任體系，是實現扶貧成效的局限條件和治理路徑。

　　〔關鍵詞〕交易費用;扶貧治理;制度安排;扶貧成效

　　一、問題的提出

　　貧困是人類社會特有的現象，它既是人們的一種主觀判斷，也可通過一定的標準進行量度。伴隨經濟社會的發展變遷，貧困就上升為急需要解決的社會問題。從現有研究的趨勢來看，有關扶貧治理研究的文獻數量增長明顯，從不同的學科和視角都給予了扶貧治理極大的關注和研究興趣。白維軍[1]探討了在風險社會背景下，扶貧也存在著社會風險和挑戰，需要對此做出相應的治理;吳高輝[2]從微觀的視角切入研究農村資源分配機制，力圖展現國家治理邏輯在基層的反映;張懷英等[3]從區域經濟一體化的戰略高度分析了跨界合作體制機制，推進貧困地區區域發展和扶貧攻堅;文豐安[4]著重于扶貧治理的實踐困境，并提出相關的政策建議，強調扶貧治理的制度創新;也有學者總結我國過去扶貧治理的成效及其經驗，吳國寶[5]就認為我國扶貧開發取得了舉世矚目的成就，獲得了豐富的經驗，而這種經驗主要體現在扶貧制度上。

　　有關扶貧治理研究產出了大量文獻，而且可以預見的是，在未來，扶貧治理研究的相關文獻還會以更快的速度增多，但是我們必須提及這一組文獻，這與我們的研究主題也密切相關，即有關交易費用在扶貧治理過程中的影響和變化。殷浩棟等[6]以公益扶貧項目的實例剖析了小型基礎設施減貧功能，構建了交易費用分析框架，認為小型公益扶貧項目能夠有效降低農民生產生活的交易費用;邱爽[7]也從交易費用的視角論述扶貧治理的制度運行以及扶貧面臨的障礙，提出了降低交易費用的策略選擇，以提高扶貧成效;陳前恒[8]則強調行業扶貧中的交易費用問題，尤其是如何有效降低金融領域的交易費用，這就把交易費用研究推進到了具體行業;葉青和袁泉[9]也把研究的對象放在了金融扶貧，討論其創新實踐及成效，認為建立風險擔保基金制度，能夠降低金融扶貧的交易費用。

　　然而，我們認為盡管學者采取交易費用的視角來研究扶貧治理是一種理性且能夠得出有效結論的方法，卻未能正確地理解交易費用概念，大多數學者的研究是以政策研究為導向，而不是以問題意識為導向，自然也就無法推導出科學的結論。明顯地，現有研究對扶貧治理的探討有一定缺陷。因此，提出如下的問題是理性的:為什么在社會中會存在扶貧治理的制度安排以及為什么是這種而不是其他制度安排?為什么扶貧治理的制度安排會發生轉變?在這里，我們要嘗試以交易費用的局限條件為重心，引入扶貧治理的分析，因為交易費用是社會的重要局限條件，扶貧治理是屬于社會領域的重要議題，在其實際運作中存在著交易費用是毋庸置疑的，重視和深入調查扶貧治理的交易費用，能夠提高我們對貧困現象和扶貧治理的解釋力。

　　二、扶貧治理的性質

　　扶貧治理是基于貧困問題而采取一系列制度安排的策略行為，是不斷地根據貧困的性質、原因、資源和經濟質量而相應地做出調整的治理過程，其目的是消除貧困帶給社會的不良影響，推動社會健康持續發展，給予人們更好的機會，并獲得更多的幸福感。因此，界定貧困的性質尤為重要，因為這影響著扶貧治理的制度安排。在真實世界中，不能顧此失彼，需要把二者結合起來進行考慮，以便真正理解扶貧治理的性質。本文認為，扶貧治理的性質可從以下四個維度進行闡釋:首先，扶貧治理是一種資源或生產要素的組合和配置機制。要研究和解決貧困問題，需要貧困以外的資源嵌入，如果沒有投入一定的資源，治理貧困的難度將顯著增加。其次，扶貧治理是把有價值的資源納入特定的組織形式有序推進的過程。

　　在一定程度上，人們對資源的使用賦予了資源更大的價值和意義，因為即使資源有著相當的價值，但是人們沒有對其加以使用，資源的價值屬性就無法體現出來。當然，無可否認，由于人們受到局限條件的制約，資源得不到善用的情況一定會出現，導致資源的租值消散。在扶貧治理的實踐中，特定的組織形式或制度安排就成為了扶貧治理的制度基礎，是扶貧成效的關鍵性因素。再次，扶貧治理是一種制度安排。既然扶貧治理是一種制度安排，那么就存在著交易費用，因為制度安排的設計和推進扶貧治理是需要付出費用的，這種費用可以闡釋為交易費用。扶貧治理應當考量交易費用，如果扶貧治理的交易費用較大，對社會的發展將產生巨大的不良影響。一般而言，扶貧治理的制度安排是傾向于降低交易費用的治理方式，只有選擇較低的交易費用制度安排，才能實現扶貧成效，發揮應有作用。最后，在扶貧治理的實踐中需要重視三種關系的治理:一是扶貧對象具有個體性特征，各個對象就會努力爭取利益最大化，競爭資源使用權利。二是扶貧政策的設計具有多元性，各種扶貧政策的實施強度各不相同;三是通過對各地區的扶貧成效進行考核和評比，構成扶貧治理的壓力和競爭，扶貧成效是競爭和選擇的結果。

　　三、我國扶貧治理的制度安排演進

　　扶貧治理是一項系統性工程，具有長期性、復雜性和艱巨性，扶貧治理的制度安排也隨著扶貧的動態而轉變。從長期來看，制度安排的演進趨勢是符合較低交易費用路徑的發展變化的。扶貧治理的制度安排與經濟制度變革有著正向動態關系，經濟制度變革影響著扶貧治理的制度界定和安排;反之，扶貧治理的制度安排補充著經濟制度的內容。二者相結合，促成了我國扶貧治理獲得了令人矚目的成績，推動我國貧困地區發生了天翻地覆的變化，人民生活水平和物質條件得到巨大的提高。

　　(一)我國經濟制度變革的進程

　　扶貧的強度依賴于經濟發展水平，經濟發展質量的高低能夠通過扶貧成效的獲得反映出來，我們需要簡單討論經濟制度變革的進程，以全面解釋扶貧治理的制度安排，論證扶貧治理的制度安排與經濟制度變革的正向動態關系。縱觀我國經濟制度變革歷史，建國以來，在特定的意識形態和內外部環境的約束下，形成了高度集中的計劃經濟體制，政府掌控著一切可以利用的生產資源，選擇采取行政集權的方式，進行社會化大生產，迅速而又強力地推動經濟社會的發展。然而，實踐結果表明，集權化的經濟體制造成了巨大的災難，大多數人的溫飽問題未能得到有效解決、生態環境遭受嚴重破壞、人們的積極性和創造性受到壓制;更為重要的是，在有限的資源約束下建設和發展經濟已是一件艱難之事，制度安排的錯配導致了巨大的交易費用(主要是制度運作的費用和信息費用)替代了資源所應帶來的收益，以致于導致資源的租值消散，貧困落后的面貌持續存在。因此，制度變革仍需要繼續推進，變革的呼聲愈來愈大，唯有通過改革制度，才有經濟社會的發展動力。

　　由于制度運行引發了巨大的交易費用，制度變革最為清楚的方向就是如何降低這一費用，突破口在于制度安排的調適。中央政府意識到若要最大效率地建設經濟，制度變革固然重要，但是調動人們的積極性、激活全社會的力量更是重要的考量因素。原有的經濟制度管的太死，權力高度集中，政治費用極高，管了許多不該管的事務，機構臃腫，人浮于事，財力不充沛等現象或困難突出。在制度安排上，中央政府選擇權力下放，授予地方政府更多權力，理順中央與地方的關系，中央的職能更多放在監督、指導和規劃等內容，地方政府獲得了更大的自主權。

　　從交易費用的角度看，權力下放的制度安排有利于降低交易費用，主要是信息費用，并發揮了地方政府的區域優勢和決策的主體意識，促使地方政府密切關注成本與收益的關系，把權力和責任完美結合。然而，卻可能增加另一種交易費用，主要是監督費用，中央政府怎樣監督地方政府的行為。對地方政府而言，獲得了更大的自主權和信息優勢，處置社會問題具有較強的回應性、時效性和執行力，而中央政府則承擔了監督職能，并受到監督費用的影響。交易費用的一降一升，即信息費用的降低和監督費用的提升，界定著經濟制度的本質。總體而言，權力下放的制度安排節省了信息費用，提高了監督費用，兩項比較，信息費用節省遠遠大于監督費用的提升，經濟增長和社會改善就是必然的結果了。自20世紀80年代后期，我國經濟社會的發展速度開始加快，其增長速度是制度安排的選擇結果，尤其體現在工業和城市經濟的盤活和迸發，相應地，農村的經濟結構也因為城市面貌的改變而引致制度變革的出現。

　　權力下放的制度安排，從起初的推進來看，其發展路徑存在探索或試驗性質，較多地采取漸進式放權改革，但由于權力下放所帶來的效益極其明顯，使各級政府感到似乎走上了一條適合經濟社會的發展道路，因而這一制度模式逐步演進為承包責任制，最終構成特定的制度安排，并得到了大力推進。從權利界定的視角看制度變遷模式，承包責任制的施行是權利界定的過程，是一種競爭性制度安排，因為只有清楚界定權利，經濟增長才會出現‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。具體來說，承包責任制首先在農業領域取得了成功，隨后引申到工業，最后擴展到地方政府，形成了一種中國特色的縣際競爭制度，即在一定區域和層級范圍內，地方政府與地方政府之間形成了激烈競爭的現象。

　　然而，即使各領域都施行了承包責任制，但所取得的效益是不同的，農業承包責任制的制度收益高于工業，然而為何承包責任制首先引入農業并獲得巨大成就，引進工業卻沒有像農業那樣獲得較大效益?其愿意原因主要是，農業的資源結構極其單一，更容易界定土地資源的權利，推行土地承包責任制，賦予農民土地使用權、收入權和允許承包的轉讓權，農村經濟自然會發生結構性變革，農民積極性和勞動生產效率大幅提升。就在這一時期，貧困地區的扶貧工作也取得了決定性的進展，促進實現了良好的扶貧成效;而在20世紀八九十年代，我國工業結構基本上是國營的，這會導致在資產的使用和處置上容易發生爭執，換言之，資產的權利界定不夠清楚，導致資產發生一定程度的租值消散，這就不利于發展和壯大工業經濟。

　　承包責任制在農和工業領域率先推進，并積累了一定的經驗后，交易費用急劇降低，制度運作的費用清晰明確，制度變革的費用也相應減少，繼續改革制度的動力再次激發出來。中央政府便適時地把承包責任制引入到地方政府，引發了我國經濟增長奇跡，這是眾所周知的事實。從現階段發展實際來看，盡管制度安排帶來的競爭效果轉弱，我國經濟建設和質量仍在持續提高，進入到高質量發展階段。制度安排與人們的行為是相互影響的關系，制度安排影響人們的行為，人們的行為也會影響制度安排。

　　在社會中，競爭是無處不在的，我國經濟社會的發展是選擇和競爭的結果，只有把競爭機制引入政府組織，才會激發政府組織推動經濟社會的發展動力。因為制度變遷意味著制度規則或游戲規則改變。競爭規則的改變，意味著地方政府要想生存發展并獲得政治晉升，就需要注重競爭力的提升，才能適者生存而不是被淘汰;并且競爭性的制度安排，一定包含著選擇的自由，只要選擇足夠自由，那么交易費用就會降低，一項制度才能實現效益最大化。必須指出的是，制度的形式不是一成不變的，而是時刻都在做出變化，或細微調整，或重大改革，無論怎樣的變化，我們都應該把制度視為在局限條件下選擇的結果。我們這里嘗試論述我國經濟制度變革的概要，是為下文討論扶貧治理的制度安排提供時代背景和理論知識，因為我們認為扶貧治理的制度安排應當納入經濟制度變革的框架中予以考察和分析，扶貧治理的制度安排是在經濟制度的約束下進行的。接下來我們要做的是把它提取取出來進行深入研究。

　　(二)我國扶貧治理的制度安排演進

　　我國經濟制度經歷了從高度集中的計劃經濟體制到權力下放，到承包責任制到縣際競爭制度的過程。在每一個階段或過程中，制度的調適都是在局限條件下進行的，具體到某個階段所面臨的局限條件各不相同。高度集中的計劃經濟體制主要考量政治的局限，權力下放的制度安排主要考量人民溫飽和生產效率問題，責任承包制主要考量市場優勢和競爭約束，而縣際競爭制度主要考量權利界定與安排。無論在任何一個階段，交易費用的影響都是確定無疑的，從某種程度上說，制度變革就是為了有效降低交易費用，追求社會利益最大化的結果，交易費用決定了制度變革。同樣，扶貧工作作為經濟工作的重要組成部分，隨著經濟制度的變遷，相應地隨之改變，因而經濟制度決定了扶貧工作機制。

　　1.我國20世紀80年代扶貧治理的制度安排

　　建國以來，我國各項事業百廢待興，經濟社會的發展和人民生活水平都較為低下，在資源稀缺和交易費用的約束下，我國主要任務是集中力量搞經濟建設，有價值的資源都必須服從于國家戰略，集中為經濟建設做貢獻。然而，貧困問題并沒有得到有效解決，貧困地區的自然環境處于持續惡化狀態，生存的條件無法滿足人們的基本需求。在經濟社會的發展不足和資源稀缺的局限條件下，國家只是對貧困地區做出一些救濟式扶貧，并且是粗放型的，救濟的受益群體較少。直到20世紀80年代，國家改變貧困地區的面貌和政策扶持被提上工作日程[10]。

　　從扶貧政策設計的初始階段看，多是面向貧困戶進行的針對性扶持，扶貧對象界定較為清楚，致力于協助貧困戶擺脫貧困和脫貧致富。由于擺脫貧困的根本途徑不在于外部而在于內部，因而重視培養貧困戶的內在能力，外部力量只有通過內部力量才能發揮作用，貧困地區的政府和人們具有較強的信息優勢，能夠會更加深入了解當地的貧困狀態，因而交易費用不高。同樣地，在扶貧的廣度和深度上，政策的制定充分考慮到了當時政府財政收入和資源分配能力，集中力量攻堅連片特困地區，堅持科學合理分配資金原則，把有限的資源投入到急需扶持的地方，提高資源使用效率。

　　第一，進行制度創新。通過對以往扶貧實踐的綜合研判，催生了制度創新，變革高度集中的計劃經濟制度，進行權力下放改革，要求給予貧困地區更大的權力，使得貧困地區獲得更強的自主性和積極性，一系列政策被創造出來并推動實施。比如，農村土地使用權的放寬，允許農民自行選擇耕種的農作物品種，實行土地承包責任制，允許土地承包轉讓權的存在等，一系列創新政策的實施有效發揮了農民的生產積極性和提高勞動生產率。實際上，土地承包和轉包的出現意味著制度安排的空間放大，農民擁有了土地的使用權和收入權，界定了資源使用權，使得農民有著良好的收益預期和穩定的收入來源。同時，制度創新從稅收制度入手，進行稅收制度調整并引入市場機制。著力減輕貧困地區農民的稅收負擔，讓利于民。

　　采取稅收優惠政策，鼓勵外地企業到貧困地區投資辦廠，賦予地方政府稅收權力，增強地方政府資源能力。積極開拓和構建貧困地區的商品銷售渠道，一定程度激活了農村經濟的發展。對于特別困難的貧困戶，實行賒銷政策且貸款免息，幫助其解決實際困難。實行業務主管部門牽頭總負責，其他相應部門協同配合的機制，強化基礎設施建設，搞活商品流通，加強貧困地區與外界的聯系和交流。同樣，教育的發展和教育質量是影響貧困地區發展以及扶貧治理的重要考量因素，在制度設計方面，政府高度重視貧困地區的教育問題，加強了農業職業教育以及科技、衛生等方面工作，調動一切可以有效利用的資源向貧困開戰，致力于切實消除貧困。

　　第二，建立健全制度組織結構。眾所周知，政府組織具有科層制特征，這種科層制可以闡釋為一種制度安排，其按照等級體制的邏輯進行運作，這有利于規避由于權利界定不清而導致租值消散，在一定程度上符合選擇理論的約束。為強化工作統籌和扶貧攻堅，政府集中優勢資源，整合政府各級各部門，成立了扶貧治理專門部門——貧困山區工作領導小組(后來演變成“扶貧開發領導小組”)，領導小組的主要職能就是進行扶貧規劃、統籌協調和監督考核等，極大解決了政府組織之間的協調困難、降低了扶貧工作的交易費用，實現了扶貧工作縱向一體化的運作模式。使得節省的行政運行費用遠遠高于將扶貧職能分散到政府部門的費用，從而提升了扶貧的經濟效率和行政效率。

　　2.我國20世紀90年代扶貧治理的制度安排

　　20世紀90年代以前，扶貧的方式主要是以救濟式扶貧為主，之后經過一系列政策調整和改革，轉變以開發式扶貧為主的扶貧結構，主要做法是將扶貧資源及其指標具體打包給某地區，但這一階段的主要問題是，具體資源和指標沒有具體落實到戶，扶貧成效有待進一步提高。由于扶貧任務未能具體落實到戶，需要進行新一輪的政策調整。比如，摸清貧困戶的數量，充分界定貧困戶、五保戶和救濟戶類型，為貧困戶建檔立卡，實施分類扶貧，降低扶貧費用等，側重杜絕扶貧平均主義，切實降低扶貧的交易費用。與此同時，建立扶貧成效考核機制，把扶貧成效納入黨政一把手的考核內容，強力推進扶貧工作。引入競爭機制，尊重市場規律，施行產業振興，優化產業結構，發展商品經濟，改造傳統產業，開發新興產業，為貧困戶提供就業機會，增加收入。建立健全社會服務體系，轉變觀念，改革政府體制機制，放權于其他組織，實現優勢互補，興辦實體經濟，為農村經濟體制改革和脫貧致富提供優質服務。推進社會創辦實體經濟，通過經濟組織扶貧，為農民增收提供組織和物質基礎，積極發揮市場經濟在扶貧領域中的導向作用。這是經濟制度改革手段在扶貧工作中的具體反映。

　　值得一提的是，這一階段的扶貧工作加強了頂層的制度設計[11]，進行了全面統籌規劃工作，為扶貧工作提供了方針指引，更加有利于增加各個層面扶貧工作的動力。主要體現在以下四個方面:一是繼續堅持開發式扶貧方針，制定了解決農村貧困人口溫飽的標準‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。二是以基礎設施建設和教育文化衛生為重要抓手推進扶貧工作，提高貧困地區的造血功能。三是強化資金的管理，同時堅持扶貧政策的連續性，繼續給予信貸、財稅優惠和經濟開發優惠等政策。四是進一步完善考核機制，堅持分級負責、以省為主的省長負責制，細化了部門責任，下達任務和分解指標，嚴格考核，切實有效監督各省的扶貧工作成效，增強扶貧效率。在這里，我們對考核機制做出解釋。只有把考核事項具體明確到位，監督費用才能有效降低，考核機制的執行才能夠有效實現，以達到考核激勵作用;反之，那些沒有納入考核范圍的事項，一方面，要量度考核的事項所需要付出的費用巨大;另一方面，某些考核內容已經在其它方面得以體現。無論怎樣設計考核機制，如果量度考核內容的費用不高，人們就有動力去尋找量度考核內容的方法，有效降低考核機制的交易費用。這也解釋了為什么考核機制對扶貧治理是至關重要的。如果一項考核機制設計具備了科學性、合法性與合理性，在制度條件約束下，制度安排的選擇就會影響扶貧成效，經濟效率和租值最大化是必然的結果。

　　3.我國21世紀扶貧治理的制度安排

　　總體來說，如果粗略地對扶貧階段進行劃分，那么扶貧治理的制度安排就經歷了從救濟式扶貧到開發式扶貧到區域性扶貧再到到精準扶貧的階段。在每一個階段中，扶貧任務和性質并不一定相同，但是都具有極大的延續性，致力于解決貧困地區人民的溫飽問題。換言之，溫飽問題是扶貧工作的頭等大事，扶貧的目的是要提高人民獲得感和幸福感。進入21世紀，扶貧工作迎來新的發展形勢，需要取得更大的成績，進一步解決貧困問題，縮小東西部經濟社會的發展差距，實現共同富裕的目標，向著全面建成小康社會目標奮勇前進[12]。因此，貧困地區的扶貧工作已然成為政府治理的重要活動場域，是推動經濟社會發展的重要補充。

　　為加速推進扶貧開發事業，除了堅持政府引導和組織間協作外，還需要調動社會各方力量參與扶貧開發，形成政府、市場、社會三方協同推進的扶貧治理方式。其中，發揮市場機制的作用是最為關鍵的一環。自打扶貧初期以來，我國政府就高度注重市場的導向作用，無論是政策設計，還是制度安排，都引入了競爭機制，增進各組織之間競爭，提高扶貧的效益，有效降低了交易費用。政府在扶貧大開發過程中都發揮著重要的功能，注重制度政策的優化和重組，堅持政策的銜接性。其中，主要采取了兩項政策措施:稅收優惠政策和企業發展扶持計劃，前者既針對企業，也針對個體，后者主要是給予那些帶來就業和社會效益的企業組織。在我國制度約束下，社會組織的力量較弱，在扶貧領域沒有得到充分的重視，但它們擁有較強的信息優勢、豐富的實踐經驗以及良好的管理技能，政府積極培育社會組織，促進其有序成長，參與扶貧開發，節約交易費用，促成扶貧治理主體的多元化。

　　隨著信息技術和科技的飛速發展，尤其是大數據技術的發展，為扶貧工作提供了強有力的技術基礎，大力建設精準扶貧大數據平臺，使得扶貧治理能夠更加地精準化和信息化，為扶貧的統計和檢測以及動態管理，甚至于扶貧成效的考核奠定了基礎，用事實和數據說話，扶貧工作正在進行一場數據技術變革。當然，由于信息技術和科技的進步，扶貧治理的制度安排得到了極大的完善，從不完的信息到精準化的扶貧數據，從側面驗證了科技進步是社會進步的強大助推器，扶貧工作需要大力借鑒科技成果。目前，扶貧治理已進入脫貧攻堅期，脫貧攻堅任務更加繁重，而繼續完善扶貧工作的責任制是完成扶貧任務重要保障，基于這一理念的認識，新時期的扶貧工作更加注重扶貧成效的考核，為此進行了相應的制度安排。

　　從我國30多年的扶貧實踐看，制度建設的完備度與信息數據的獲取有著重要的關系。為了在2020年實現貧困人口全部脫貧，我國發出了打贏脫貧攻堅戰的號召，要求加快完善扶貧工作機制和脫貧攻堅的責任制。積極創新扶貧工作機制:一是繼續做好精準識別，完善建檔立卡信息，這是根本的數據信息資源，也是扶貧成效考核的關鍵數據。二是建立扶貧工作臺賬，實行動態管理機制，有效整合資源發揮優勢，降低租值消散的策略行為，規避政策資源被亂用，無法精準到戶到人。三是因地因村因戶分類扶持政策，推動扶貧從“大水漫灌”到“精準滴灌”的制度安排轉變，提高精準效應。四是建立貧困退出機制，由于受到資源稀缺的約束，必須要對已及時得到幫扶的貧困戶實行動態管理，降低扶貧費用，發揮資源最大效用和惠及群體。五是引入第三方評估機制，強調人民的滿意度，發揮社會監督的功能，注重社會效益、扶貧項目的影響、幫扶責任人的功能等，使扶貧工作真正成為全社會多方參與，各級各方協同扶貧，實現扶貧更大的成效。

　　本文認為現今所建立的脫貧攻堅責任制，與我國在經濟制度變革中運用承包責任制的性質是一致的。脫貧攻堅責任制的明顯特征就是權利界定清晰，引入競爭機制，分工合作有序，責任分擔明確，同時把中央、省、市、縣、鄉(鎮)、村、戶融為一體，勢必構成扶貧的協同治理。脫貧攻堅的責任主體不在中央，不在省，不在市，不在村，也不在戶，而是在縣，縣級地方政府成為脫貧攻堅的責任主體，形成了一種中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，構建責任清晰、各負其責、協同攻堅的責任體系，這與我國經濟制度變革把經濟社會的發展權利放在了縣級政府，具有相同的制度運作邏輯，實現扶貧成效是制度安排的結果，這是中國特色的扶貧治理理論的題中應有之義。

　　綜上所述，扶貧治理的制度安排與經濟制度密切相關，如果我們不探討經濟制度變革的進程，就不能夠界定扶貧治理的制度屬性，因而應把扶貧治理納入到經濟制度變革的框架中予以論述，解釋扶貧治理的制度安排現象。從建國以來，特別是改革開放以來，扶貧治理的方式和制度安排發生了深刻變化，從救濟式扶貧到開發式扶貧到區域性扶貧再到精準扶貧，扶貧治理的制度安排逐漸形成了精準化、權利清晰、責任分擔以及協同治理等特征。再從扶貧治理的制度轉變角度來看，從一種制度轉變到另一種制度，不是一件偶然性事件，而是一連串的必然事件，而交易費用的考量是扶貧治理的制度轉變的重要因素。同時，制度轉變受到交易費用的約束，扶貧治理的制度轉變也存在交易費用，某一項扶貧治理的制度安排的出現，邏輯上意味著它的交易費用較低。因此，交易費用的重要局限條件也決定了我國扶貧治理的制度轉變，這就解釋了我國扶貧治理的制度調整和改革的原因以及下一步繼續推進扶貧治理的局限條件和路徑選擇。

　　四、交易費用與扶貧治理的制度安排

　　(一)交易費用與制度安排

　　交易費用決定制度安排，制度安排影響交易費用。交易費用概念早已有之，但經濟學對其重視程度不夠，其他社會科學的討論更不多見。科斯[13]引進交易費用局限條件解釋公司的出現，認為公司的出現是因為交易費用的存在，由于交易費用的存在，公司就替代了市場，而且把交易費用界定為使用市場的費用和管理公司的費用，他對交易費用的分類顯示著新古典經濟學的缺陷，未能按照統一的理論解釋社會中其他組織，也沒有明確界定交易費用的定義。由于科斯研究的重要推動，其他學者繼續深化了交易費用的研究范圍。

　　斯蒂格勒[14]論述了信息費用的重要性，信息費用是交易費用中影響人們行為的重要局限條件。張玉常[15]重新闡釋了均衡理念，認為在經濟學中均衡與不均衡是學者假設的結果，如果考慮到所有的局限條件，那么均衡的結果一定會出現，不均衡是因為我們漠視了某些重要局限條件的結果;而且他也提醒我們，如果要解釋人們行為或現象，并不是要全部考量所有的局限條件，而是應當要在控制某些局限條件不變的情況下，著力解釋關鍵局限條件對人們行為的影響;繼而認為在社會中漠視交易費用無從對現象進行科學解釋。

　　阿爾奇安[16]認為在社會中，資源是稀缺的，人類就會競爭，競爭需要決出勝負，而決定競爭勝負需要準則，也就是產權制度。從此來看，稀缺、競爭和產權制度都可以理解為局限，是約束人們行為的局限條件，制定規則或制度是需要付出費用的，在一人世界中是不可能存在這些費用的，因為沒有競爭，產權制度就無需提及。因此，張五常[17]認為交易費用是指“涵蓋魯濱孫一人世界中不存在的所有費用”，他也從不同的角度闡述交易費用，“凡是在一人世界不存在的費用，都是交易費用。”[18]是交易費用可能會讓人產生誤解，以為是只有交易的出現才會產生的費用。實際上，很多社會現象的發生是沒有交易的，但是依然存在龐大的費用，在價格管制下，人們排隊輪購商品所付出的時間，沒有對社會產生任何貢獻，而其費用的付出替代了商品的部分價值，這種行為對社會和個人都是有損害的。這也是一種交易費用的體現。從這一廣義的交易費用闡釋，交易費用應該稱為制度費用‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　在一人世界中不存在制度，制度是因為社會而起。張五常[19]認為“合約或制度的轉變源于局限條件的轉變，尤其是交易或制度費用這種局限。”啟發我們從制度的轉變看交易費用怎樣轉變，把交易費用引入制度轉變的研究當中，堅持從交易費用的邊際轉變解釋制度安排，因為解釋人類行為或引致的現象可以從邊際轉變的角度入手。問題的關鍵在于我們需要對交易費用進行精心處理，交易費用既需要從整體的角度進行分析，也需要界定交易費用類型，從具體的交易費用變化進行闡釋現象，這是源于解釋問題的復雜性和研究實際需要。

　　此外，解釋制度安排的轉變一定是需要量度的，沒有量度，我們就無從解釋，量度與解釋是相輔相成的關系。選擇交易費用解釋制度安排，交易費用的量度是一件很艱難的事情，但是我們依然可以選擇處理。在如何量度交易費用以解釋現象上，張五常[20]給出了選擇量度方法的創見。一般地，量度是指基數量度，即把現象用數字進行定名，然后加總排列高低;交易費用的量度也可以按照此邏輯進行操作，但是我們有時往往無法分清交易費用類別，交易費用的量度則較多采取序數量度的方法，即對所觀察到的現象和行為按照一定邏輯進行排序，只要這種排序的結果是眾所認同的，交易費用就算是被量度了。引入序數量度方法分析交易費用，能夠為我們從交易費用概念中知得更多。

　　(二)扶貧治理的制度安排

　　基于以上對交易費用概念及其與制度安排的闡釋，我們討論扶貧治理的制度安排。扶貧治理是一種制度安排，且該制度具有結構性，即扶貧治理的制度安排是一系列規則的組合，每一個規則都是另一個規則的重要組成部分，形成一種制度結構體系。從扶貧治理的實踐來看，影響扶貧治理的局限條件不勝枚舉，是多樣性的，我們論述扶貧治理的制度轉變，關鍵就是要考察制度轉變的局限條件變化，只要我們能夠找出和識別局限條件變化，制度轉變的解釋是容易做到的。

　　前文已述及，我國扶貧治理的制度安排與經濟制度緊密關聯，經濟制度變革影響著扶貧治理的制度轉變，而交易費用高是制度轉變的重要局限條件。建國伊始，在交易費用的約束下，我國實行了高度集中的計劃經濟體制，與外界的聯系和溝通相對較少，這無疑增加了解其他國家制度的運行費用，即信息費用迅速提高，我國憑借對社會主義經濟建設經驗的有限認識，開啟推進經濟社會的發展和改善人們生活。由于資源和政策環境的約束，支持和發展貧困地區的政策條件無法得到有效滿足，國家把主要精力集中于城市建設，選擇性地扶持貧困地區，演進成救濟式扶貧。

　　在城市經濟建設發展到一定階段后，提高了資源的汲取和分配能力，從各種政策的出臺和實行對外開放來看，包括制度模式對經濟增長的影響以及其他有關市場和科學技術的信息等大量涌入，制度轉變的信息費用迅速下降，獲得有關制度建設的知識和手段快速累積。同時已有制度的交易費用高居不下，如行政集權所產生的制度運行難題，其不良影響已被學者所廣為關注和分析，再次提供了制度改革的動力和機會。從經濟制度著手，開始實行承包責任制，進行放權改革，賦予地方政府更多的自主權，調動積極性;該項改革的影響引申到貧困地區，把改善貧困地區人民的溫飽問題作為一件經濟開發的重要事情，大力引入競爭機制，切實激發人民的創造性和積極性，扶貧治理的制度安排從救濟式扶貧轉變為開發式扶貧。一方面，從節省信息費用的角度進行制度變革;另一方面，尊重市場，發揮市場在扶貧領域的導向作用。這一階段的扶貧獲得了較好的成效，為下一階段的扶貧治理積累了實踐經驗。

　　隨著承包責任制的深入推進，發生了一個重要的轉變，就是把承包責任制擴展到具有地理界限的地方政府，促進地方政府之間的激烈競爭，帶來了高速的經濟增長，這是由縣際競爭制度安排促成的。換一種角度能使我們理解這種制度安排的本質。原有的競爭，無非就是人與人之間的有限競爭，而現在把競爭機制擴展到地方政府，形成地方政府與地方政府之間的競爭現象，這種競爭的激烈程度決定了經濟發展的質量和水平，扶貧成效也相應地被決定了。縣際競爭制度的形成，意味著制度運作的交易費用比之前降低，目前制度的運作就是理性選擇的結果，同時信息累積的增加或信息費用的降低，制度轉變的費用也隨之下降，也能夠依據實際的局限條件變化對扶貧治理制度做出調整，相比以往的制度安排費用再次下降。此外，鮮為人知的是，我國信息和科技技術也得到了迅猛的發展，這為扶貧治理的技術化、精準化以及數據化提供了契機。信息技術的進步，必然會有效降低扶貧治理的交易費用。扶貧治理的制度安排從開發式扶貧轉變到區域性扶貧和精準扶貧，即是從一種制度結構轉變另一種制度結構。

　　在精準扶貧框架下，所節省的交易費用主要是資源的租值消散，同時又必然增加了獲得信息的費用。表面上，信息費用隨著大數據技術的運用正在逐漸下降，而且建立健全考核激勵機制和清晰的權利界定，是政府推進扶貧成效的重要手段和先決條件，加之從權利界定的角度看，扶貧的權責首先界定給了省級政府，堅持分級負責，把扶貧成效納入黨政一把手的考核內容，強力推進扶貧工作;雖然權利界定是清晰的，但是考核的交易費用增加，主要是監督費用，提升了中央政府監督省級政府的費用。因此，繼續推動扶貧考核機制改革，形成了省負總責，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶，扶貧開發工作責任在省，關鍵在縣，層層考核體系開始出現，但是縣的扶貧權責依然不夠明確。隨后，逐步演變成中央統籌、省負總責、縣抓落實的管理體制，形成責任清晰，各負其責，協同攻堅的責任制。扶貧的責任界定明確，引入考核機制，必然會出現地方政府追求扶貧成效的局面，這是制度安排的理性結果，因為履行了制度的執行與監督的交易費用。

　　現在，我國經濟社會的發展進入了新時代，經濟的發展速度呈現出中高速的增長特征，從更多注重發展速度轉變到關注發展質量，追求經濟高質量發展。而考核地區的指標體系正在逐步進行重大的調整，把扶貧成效作為一項重要的考核指標，提出了“由側重考核地區生產總值向主要考核脫貧成效轉變。”[21]對此，可以推斷考核指標的完善必會增加談判協商費用(交易費用)，即怎樣勸服地方政府轉變觀念，把主要資源和力量集中在扶貧治理上。同時，考核指標的轉變包含著制度改革的費用也將迅速提升，即一項新的制度施行時將受到的抗拒。從長遠來看，扶貧治理制度安排只有具有了較低的交易費用，扶貧治理才能獲得有效的成效。因此，在扶貧治理場域中，交易費用是重要的局限條件，必須重點關注扶貧治理的交易費用變化，也要致力于構建一種能夠帶來租值且費用較低的扶貧治理的制度安排。

　　五、對我國扶貧治理工作的總結與反思

　　本文研究扶貧治理這一重要的議題，引入交易費用視角看扶貧治理的制度安排，并作為分析制度轉變的重要因素，有力地示范了交易費用在扶貧治理各個階段的影響、制度安排的選擇以及制度安排與交易費用的重要關系。我們的研究取向是堅持問題導向意識，直接面對大量的經驗事實，更加重視局限條件的分析和處理，要問的是，為什么扶貧治理的制度安排是這樣或那樣的?即是問為什么現有的各種制度安排會以這樣或那樣的方式存在?而不是分析扶貧治理的制度安排好不好、應該怎么樣的問題，好不好和應不應該的分析屬于價值判斷，追問為什么且做出解釋才是科學研究的本質。

　　這啟發我們，如果沒有深入實地進行詳細調查，了解扶貧治理制度安排的局限條件，那么我們對扶貧治理的制度安排就不能夠獲取較多的知識。想深一層，如果我們在沒有搞清楚扶貧治理各方面局限條件的影響，就想當然地提出推進扶貧治理的各類政策建議，那必將是毫無建設性作用和越過科學研究的邊界的。我們生活的世界極其復雜，影響人們行為的局限條件多樣化，而作為科學研究，我們需要運用邊際分析方法進行科學解釋，也要重視研究的具體假設與真實世界的局限條件相吻合，科學解釋是建立在充分的調查真實世界的基礎上而展開的。

　　就扶貧治理研究而言，從近幾年的研究主題和文獻增量來看，扶貧研究熱度持續攀升，出現許多對扶貧進行分類研究的文獻，可以理解為扶貧的微觀研究，如社會扶貧、行業扶貧、產業扶貧、旅游扶貧等等，產生了一批學術成果。然而，有一個現象就是在對扶貧進行分類研究的過程中，扶貧分類過于詳細，創造出了各種各樣的扶貧概念和治理模式，沒有提供一種較為整體性的理論解釋，大多數學者雖做出了貢獻，但是它們也僅僅只是某個領域的分析結論，如果稍微超出了這個領域，這種分析結論可能就毫無意義，這既降低了解釋貧困現象的精確性，也不利于理解扶貧治理的性質。

　　經濟方向論文投稿刊物：《公共管理學報》是由哈爾濱工業大學管理學院主辦的學術性期刊。辦刊原則是"求道無籬，經世致用"。以繁榮與深化中國公共管理學術研究，探索與提升政府治理水平的廩與途徑為己任。

　　同時，從研究的方法和結論來看，研究偏向于以政策研究為導向，試圖改進社會和影響政策決策，而以問題意識導向為目的工作做得遠遠不夠。真正有意義且能夠增進知識的研究是基于對某一個現象進行理論推理和科學解釋，然后邏輯推導出相應的政策建議，科學解釋在前，政策建議在后。當然，每一項研究都有局限性，本文的研究主要集中于論述扶貧治理的交易費用與制度安排關系，而給予其他影響制度安排的因素關注度不夠，但是本文認為，交易費用是社會的重要局限條件，扶貧治理研究需要直面科學解釋邏輯和真實世界的局限條件，要重視根據問題或現象，推進扶貧治理的經驗研究，增強科學解釋現象的說服力。

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　　作者：郭勁光，楊成來