[內容提要]政府機構中廣泛存在的臨時工是一個制度化了的行政現象。臨時工與正式人員的并存共生塑造了“混合型”科層組織形態。本文運用行政調適性視角對B縣巡防大隊進行實證研究。研究發現，B縣巡防大隊兼具自我保護與環境親和力的雙重功能，這得益于三個機制。

　　第一，“一套人馬、兩塊牌子”的雙層結構及其實際運作方式，塑造了具有選擇性的組織內部結構;第二，半正式行政主導的街頭事務分類處置機制，為政府行為提供了策略選擇;第三，臨時工邊界擴展行為援引了多重合法性資源，有利于政府機構在地方治理體系中獲得穩定的組織地位。因此，臨時工得以存在，是因為“混合型”科層組織在一定程度上避免了臨時工濫權現象，并為行政調適性提供了組織基礎。

　　[關鍵詞]臨時工,巡防隊,“混合型”,科層組織,行政調適性

　　備受詬病的臨時工現象為何長期存在?近些年來，在媒體不斷聚焦街頭執法沖突事件的背景下，政府機構中的臨時工現象廣受關注。臨時工濫權，常常成為政府機構推卸責任的替罪羊，這一行政現象受到輿論的嚴厲批評，并得到了學理支持。與之形成強烈反差的是，政府機構中的臨時工數量有增無減;在警察、城管等街頭行政部門中，臨時工數量甚至遠超正式執法人員。學者們主要從編制硬約束和財政軟約束兩個角度解釋了臨時工存在的原因①。這些研究雖然揭示了臨時工存在的動力和條件，卻忽視了對政府機構中臨時工穩定存在的組織機制的正面闡釋。

　　以至于，人們雖然對臨時工現象耳熟能詳，但臨時工賴以生存的組織機制及其塑造的混合型科層組織形態，仍像是一個“黑箱”。為打開這一“黑箱”，本文從行政調適性視角考察政府機構中臨時工存在的制度邏輯。在勞動法規中，臨時工這一勞務形態已不復存在，是一個不具法律意義的概念②。然而，在實踐中，相較于正式工作人員，政府機構存在大量待遇低，工作不穩定的臨時工作人員。因此，臨時工并非一個規范性概念，而是實踐中的描述性概念，指的是政府機構通過購買服務、勞務派遣等市場機制招聘的編外人員，其工作性質具有臨時性、輔助性和替代性特征③。

　　臨時工是一種制度化了的行政現象，亦塑造了“混合型”的科層組織——正式行政和半正式行政有機結合在一起。那么，“混合型”科層組織的運作邏輯是什么?欲合理解釋這一問題，需解釋臨時工存在的制度邏輯：第一，從消極方面來看，政府機構通過何種組織機制吸納臨時工，使之不至于影響政府的合法性?第二，從積極方面來看，臨時工又有何特殊的組織功能，以至于它在政府機構中具有不可替代性?

　　本文根據B縣治安巡防大隊(以下簡稱“巡防大隊”)的實證調查，運用個案研究方法展開論述。在個案研究中，極少有研究只談論個案本身，多數研究者都有“走出個案”的抱負④。本文遵循“個案中的概括”的研究路徑，對個案經驗展開分析性概括。具體而言，基于行政調適性的視角，展示B縣巡防大隊行政運作的具體情境、過程及關系，在此基礎上對臨時工的組織機制作一個可能的解釋。B縣是中部某省的一個國家級貧困縣，交通閉塞、經濟落后，大多數青壯年勞動力外出務工。據2013年統計數據，該縣共有人口51萬人，其中縣城實際居住人口近10萬人，全縣財政總收入不到6.5億元。

　　B縣巡防大隊(巡警大隊)實行“一套人馬、兩塊牌子”，現有隊員81名，其中民警17名，巡防隊員64名。我們于2014年7月在B縣巡防大隊進行了為期20天的田野調查，并于當年11月上旬作了補充調研。調研以訪談為主，并收集了相關檔案材料、個人筆記等。訪談對象主要包括縣政法委、公安局及其他相關部門的主要領導，以及巡防大隊(巡警大隊)的民警和巡防隊員，共二十余人。

　　一、“混合型”科層組織：理論解釋與研究視角

　　自從韋伯提出官僚制之后，具有規則化、層級制、專業化等特點的科層組織就被認為是現代社會組織的理想類型⑤。組織研究的一個潛在主題是通過對韋伯式科層組織的批評展開的⑥。在中國情境中，這一批評始終與中國科層組織的混合性有關，而“混合型”科層組織的形塑與臨時工現象有直接關系。

　　從“純粹”科層制的視角來看，臨時工可謂是政府改革的意外結果。改革開放以來中國進行了7次政府機構改革，前幾次改革的核心目標如機構精簡、轉變職能、權責一致等幾乎是按理想的科層組織特征設置的⑦。這一改革進程制造了“編制硬約束”這一臨時工存在的制度根源。具體而言，編制作為職位管理的一套體系，已成為精簡機構、裁減冗員的主要工具，各級政府通過制定“三定”(定編、定崗、定人)方案，嚴格控制政府機構和人員規模。但是，政府改革與編制管理以單純的“精簡”原則替代了理性的“調適”原則⑧。

　　“三定”方案很難考慮到各地實際情況及各部門的功能需求，在地方政府職能不斷擴張的情況下，只能通過雇用“編外人員”來解決正式人員不足的問題⑨，而地方財政軟約束為政府機構雇用編外人員提供了方便⑩。在此基礎上，科層組織內部市場化為政府機構“雇傭群體”的擴張創造了機會􀃊􀁉􀁓，政府利用合同外包、購買服務等市場機制制造了“影子雇員”。放寬視野，“官吏分途”及其當代延續是中國科層組織的重要特征。當前，地方治理人事結構中的雇傭群體接近于歷史上的“吏”，且是決定地方和基層治理績效高低的重要因素。

　　可見，“混合性”是中國科層組織的重要特征。臨時工現象具有深厚的歷史淵源及制度依據。中國科層組織內部結構的重要特征是運用準官僚和半正式行政，實現了“集權的簡約治理”􀃊􀁉􀁗。通俗而言，正式人員與臨時工在科層組織內部并存共生，他們事實上具有上下級關系，卻因身份不同而相互區隔。這種混合結構是權威體系具有靈活性的制度基礎􀃊􀁉􀁘，是行政內包和外包關系組合的結果􀃊􀁉􀁙。

　　事實上，臨時工是諸多政府行為策略選擇的基礎。以“半正式行政”為議題的文獻，雖未明確提及臨時工，其經驗材料卻表明半正式人員在其中發揮著關鍵作用􀃊􀁉􀁚。既有研究較為充分地解釋了臨時工產生的原因，以及臨時工在塑造“混合型”科層組織中的關鍵作用。不過，也有一個核心問題未得到充分解釋，即臨時工對政府機構而言是把雙刃劍，它雖提高了行政靈活性，卻帶來了行政風險。那么，政府機構如何在提高組織效率的同時規避臨時工帶來的組織風險?本文將從行政調適性的視角，來推進“混合型”科層組織運作機制的討論。

　　調適性是政治體系制度化水平的重要指標。概言之，調適性是后天獲得的組織性，是適應環境挑戰的能力和存活能力􀃊􀁉􀁛。具體到政府治理模式中，行政調適性的另一個說法是彈性化政府，是指政府及其機構有能力根據環境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰􀃊􀁊􀁒。簡言之，行政調適性追求的原則有二：制宜原則與適應原則。前者指的是政府機構能夠因人、因地、因時、因事而制宜;后者則指政府機構能適應環境變遷，有合適的備選方案可供選擇􀃊􀁊􀁓。轉化為組織與環境的關系，這兩個原則是指：第一，政府機構的組織內部結構具有彈性;第二，政府外部行為具有適應性。湯普森(JamesThompson)指出，從環境不確定性的應對機制來看，組織會在技術內核與環境之間建立緩沖區，以保護組織內核免受干擾􀃊􀁊􀁔。

　　如果將臨時工置于分析中心，可見臨時工處于“混合型”科層組織中正式人員與組織環境間的緩沖區，它們之間形成了相對穩定的同心圈結構。這一理想型的同心圈結構，具有彈性化政府的潛在特點：組織內部結構機制具有可選擇性、人事管理富有彈性，以及治理方法具有臨時性特征􀃊􀁊􀁕。

　　換言之，臨時工制度讓“混合型”科層組織獲取了自我保護功能和環境親和力，可謂是行政調適性的組織基礎。基于這一認識，本文將結合B縣巡防大隊臨時工現象的實證研究，嘗試運用行政調適性視角對“混合型”科層組織的運作機制展開分析。具體而言，本文主要分四個部分展開論述：第一，“混合型”科層組織形成的原因。在中國，政府機構經常處在“不可退出的談判”情境中􀃊􀁊􀁖，其對行政調適性的要求更高。

　　有效識別、排除組織風險是行政調適性的前提，而臨時工在完成“維穩”任務方面具有一定優勢。臨時工是一個制度化了的行政現象，也就意味著“混合性成了科層組織的內在特征。第二，“混合型”科層組織的內部結構。在行政調適性的視角下，恒久不變的政府結構是有效治理的障礙􀃊􀁊􀁗。因此，組織內部結構的可選擇性及人事管理富有彈性，是行政調適性的主要特征。“混合型”科層組織建立了可選擇性的“一套人馬、兩塊牌子”的組織內部結構。

　　第三，“混合型”科層組織的策略選擇。“混合型”科層組織的策略選擇既可能是被動適應組織環境變化以實現風險規避，也可能是出于積極主動地改造組織環境以更好地完成組織任務。無論出于什么目的，臨時工主導的半正式行政都是策略選擇之一。第四，“混合型”科層組織的合法化機制。組織生存除了需要物質資源和技術信息外，還需要得到社會的認可、接受和信任􀃊􀁊􀁘。

　　“混合型”科層組織之所以具有行政調適性，是因為臨時工制度具有復雜的制度譜系，它使得政府機構一方面遵循了制度趨同規律，保留了科層制內核;另一方面又援引了多重合法性資源，在科層組織體系中獲得了較為穩定的地位。

　　二、“混合型”科層組織中的臨時工現象

　　隨著經濟社會發展及政府改革的推進，政府機構面臨環境不確定性帶來的挑戰。公安機關工作人員是街頭官僚，因其工作界面在“街頭”，面臨著比其他政府機構更為復雜的工作環境，包括組織資源的匱乏，公民需求的無限性和多樣性，以及公眾對他們工作期望的沖突與不確定性􀃊􀁊􀁙。如全國公安機關一樣，B縣公安局的組織風險主要源自其街頭行政過程，包括技術環境風險、組織環境風險，以及組織內部控制風險三個層面。

　　受第四次警務革命的影響，全國公安系統于20世紀90年代開啟了從靜態警務向動態警務的轉型，強調主動提前警務、巡邏與刑偵相結合􀃊􀁊􀁚。根據形勢需要，B縣公安局于2002年建立了110報警服務平臺，并組建了巡警大隊，以此作為一級接處警單位(派出所因而變成二級接處警單位)。110報警服務平臺公開對社會承諾“四有四必”，即有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應􀃊􀁊􀁛。因110報警平臺使得“警察距離民眾只有一個電話的距離”，民眾無論何時何地總可以找到警察，且警察對大部分難題都會采取措施􀃊􀁋􀁒，非警務活動急劇增加。B縣110報警平臺每年接警量在1000件左右，其中90%是非警務活動􀃊􀁋􀁓。

　　然而，巡警大隊當時只有8名民警，實行24小時值班制，每班4人。按照110接處警規定，每次出警需2人一組。這意味著，巡警大隊只能發揮接處警職能，且極限是同時處理2個警情，根本不能司職巡邏，也無法應對如此之多的非警務活動。B縣公安局內部流傳著一個反復上演的關于110民警接處警的經典故事。可見，巡警大隊建立后，B縣公安機關街頭行政環境的不確定性增加了。第一，狀態不確定性。B縣公安機關未能預知110報警平臺將導致非警務活動劇增，以及分級接處警機制所帶來的部門協調困難等狀況。

　　第二，效應不確定性。B縣公安機關缺乏對街頭行政環境變化與動態警務改革措施之間復雜因果關系的相關知識——“四有四必”承諾本意是為了提高公安機關的合法性，改善街頭行政環境，但可能適得其反，增加群眾對公安機關的依賴性，提高街頭行政風險。B縣公安機關未能預期的是，街頭行政環境的變化已對動態警務改革措施產生了負面影響，群眾滿意度反而降低了。

　　第三，回應不確定性。在改革過程中出現了諸多不確定性因素的情況下，B縣公安機關很難準確判斷其動態警務改革措施的結果與效用。這導致地方政府很難下決心及時解決問題，除非上級政府追責。街頭行政環境不確定性的增加，直接增加了B縣公安機關的組織風險。一是“110報警服務臺+巡警大隊”的動態警務模式，改變了B縣公安工作的技術環境，工作任務更重、現場處置更難。

　　面對這一變化，民警顯得左右為難。如案例所示，不撤退意味著警力內耗;撤退又可能導致群眾不滿。二是復雜的制度環境讓公安工作受到更大制約。警務改革讓“公安局該管的管不了，不該管的卻管了”􀃊􀁋􀁕。公眾質疑甚為普遍。這導致B縣在2006年全省公眾安全感測評中列倒數第一，為社會治安重點整治縣。B縣縣委、縣政府因此受到嚴厲問責􀃊􀁋􀁖。

　　三是公安機關組織內部控制更為困難。巡警屬于街頭官僚，擁有自由裁量權且事實上具有政策制定能力。接處警民警在判斷案件性質、決定處置措施的時候，具有高度自主性;再加上巡警大隊和派出所之間存在協調問題，雖是普通的警務活動，也容易因措施不當而制造組織危機。

　　為化解非警務活動劇增帶來的組織風險，2007年B縣作了兩個決定：一是年初掀起打黑除惡行動，摧毀了盤踞縣城多年的兩個惡勢力犯罪團伙.;二是為加強社會治安綜合治理工作，于6月組建了專職治安巡防隊。B縣巡防大隊當年即招聘了63名專職治安巡防隊員，同時調入4名民警充實巡警大隊。巡防大隊的法人單位為縣社會治安綜合治理委員會辦公室(以下簡稱“縣綜治辦”)，但由公安局巡警大隊對其進行日常管理和使用。至此，B縣公安局成建制地組建了巡防大隊，臨時工現象凸顯出來，公安機關也事實上具有“混合型”科層組織的特征。

　　三、“混合型”科層組織結構的可選擇性

　　從組織結構的角度來看，行政調適性的基本設想是在政府內部采用具有可選擇性的結構機制，以取代傳統部門和機構。B縣巡防大隊(巡警大隊)實行的“一套人馬、兩塊牌子”，在我國政府機構及社會組織中甚為普遍。它具有組織外形化特征，既表現為正式結構與實際運作不盡一致的組織“分離”􀃊􀁌􀁒，還進一步表現為兩種組織類別并存共生􀃊􀁌􀁓。

　　據此，B縣巡防大隊(巡警大隊)是兼有兩個組織類別，且呈現雙層結構特征的“混合型”科層組織。首先，它兼具兩個組織類別：一方面，巡警大隊在機構屬性上屬于行政單位，是正式組織;另一方面，巡防大隊則屬于“群眾性組織”，是半正式組織。其次，兩者的結合呈現雙層結構特征：一方面，采用一套領導班子(包括大隊長、教導員及副大隊長)，3名班子成員均來自巡警大隊，這意味著巡警大隊的領導和干警代表公安局領導著巡防大隊;另一方面，兩者在職能、人員、經費等方面合二為一，在實際工作中巡警大隊和巡防大隊又是相互配合的關系。

　　在街面警務活動中，B縣巡防大隊的主要職能有治安巡邏、接處警和防處突等，這都依賴于巡警與巡防隊員的相互配合，形成了相對穩定的工作模式。在實際運作中，巡警實施正式權威，掌握現場控制權;巡防隊員服從巡警命令，開展輔助工作。這一工作模式的形成，得益于兩個組織機制：首先，民警帶班制。B縣巡防大隊共設2個中隊，每個中隊又分2個班(早班、晚班)，實行24小時輪班制。每天由1個巡防中隊在街面巡邏，分別由2個輪值民警司職“帶班”。在接處警工作中，巡防隊員承擔了辦案民警“輔助警力”的角色;在日常巡邏中，民警反而退居二線，只對巡防隊員進行管理、考核，他們之間是“管理警察”與“街面警察”的關系􀃊􀁌􀁔。

　　可見，在民警帶班制下，民警與巡防隊員事實上具有上下級關系，帶班民警對巡防隊員擁有管理權;同時，他們又是相對平等的分工合作的關系，街面警務活動的開展依賴于巡警和巡防隊員的職能分工。其次，內勤/外勤角色分工。B縣巡防大隊在實際運作過程中，將處于不同等級、部門的工作人員統一部署在內勤和外勤這兩個崗位上。

　　組織任務的完成依賴于內勤和外勤的相互配合，內勤負責下達任務，調配行政資源以及工作督查;外勤負責執行任務。其中，大隊領導基本上屬于內勤，主要職責是規劃巡防業務，如制定巡防路線、催繳群防群治費、制定工作制度，只有在遇到重大警情時才需到達現場;帶班民警兼有內勤和外勤角色，沒有警情時只負責調配、督查巡防隊員的巡邏工作，出現警情時則需現場處置;巡防隊員則擔任外勤角色，負責日常街面巡邏，協助民警控制現場。

　　四、“混合型”科層組織行為的策略選擇

　　在行政調適性的框架內，臨時性治理方法既包括富有彈性的人事制度，又包括富有實驗性的公共政策。換言之，臨時性治理方法意味著政府機構并不墨守成規，而是根據行政環境調配合適的勞動力，采取合適的策略選擇。對于“混合型”科層組織而言，僅僅是防止臨時工濫權并不夠，更重要的是在復雜的環境中完成各種組織任務。B縣巡防大隊是當地公安機關的“窗口”。

　　它是公安局110一級接處警單位，且日常工作司職治安巡邏，長期面臨復雜的、無法標準化與程序化的街頭工作環境。這使得巡警和巡防隊員具有鮮明的街頭官僚特征：他們充分運用自由裁量權，發展出一套適合自身工作情境的策略行動，事實上具有政策制定能力􀃊􀁍􀁕。

　　五、結論與討論

　　盡管臨時工加重了機構臃腫、人浮于事等官僚病;在極端情況下，還因其濫用職權危及政府公信力。但是，對B縣巡防大隊的實證研究表明，“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織結構及其實際運作方式，在一定程度上避免了臨時工濫權現象，并使得政府機構在回應復雜技術和制度環境風險中具備了某種調適能力。“混合型”科層組織的行政調適性與編制硬約束、財政軟約束等制度性因素一道，塑造了臨時工這個制度化了的行政現象。

　　自20世紀80年代以來，彈性化政府成為西方政府改革的方向之一，其主要做法是通過建立具有可選擇性的組織內部結構、彈性化的人事管理制度，以及臨時性治理方法等措施，增強政府機構的調適性。這一改革方向也在近年來中國行政體制改革中有所體現。在某種程度上，諸如“一套人馬、兩塊牌子”這樣的具有選擇性特征的組織內部結構，以及臨時工所代表的彈性化人事管理制度及臨時性治理方法，并非科層組織異類，符合人們對“政府未來的治理模式”的預期。

　　B縣巡防大隊的組織分析說明，臨時工勾連了政府間上下級關系的彈性化結構以及政府機構因應環境變化而采取的“策略選擇”，可謂是中國科層組織行政調適性的組織基礎之一。具體而言，“混合型”科層組織的行政調適性主要源自于三個組織機制。首先，在科層制內核與組織環境之間建立緩沖區和保護帶。通過建立“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織結構，政府機構的組織內部結構具有選擇性。政府機構在回應改革風險及外部環境復雜性的過程中，可以在正式結構及實際運作方式之間轉換，從而保證政府職能的正常履行。

　　其次，建立了一套有效的“混合型”科層組織行為的策略選擇機制。在科層制行政主導之外，臨時工承擔的半正式行政職能為處理復雜且難以處置的街頭事務提供了增選機制，為政府機構實現“風險規避”及改善街頭行政環境提供了策略選擇。再次，通過合法性建構，在地方治理體系中獲得穩定的組織地位。

　　概言之，“混合型”科層組織為政府機構援引了多重制度資源，使之符合某種“制度儀式”，增強了對復雜制度環境的適應能力。據此，臨時工現象之所以長期、穩定存在，既非政府有意推諉的結果，亦非單純的編制硬約束和財政軟約束相結合的政策產物，而是政府機構行政調適性的制度化結果。那些組織機制健全的“混合型”科層組織，不僅有能力克服臨時工可能帶來的組織風險，還可以發揮臨時工的環境親和力，更為有效地應對環境復雜性帶來的挑戰。

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