摘要：文章提出京津冀協同保護大氣環境的十大對策建議：協同制定保護大氣環境戰略;協同建立組織和政策形成機制，強化協同保護;協同推進環境信息公開和公眾參與;協同立法，使京津冀協同保護大氣環境有法可依;協同執法，統一環境執法標準;協同司法，統一三省區的環境司法標準;協同進行守法宣傳，共同保護大氣環境;協同強化機動車尾氣排放的管控;協同管控“小散亂污”企業與農村燃煤;協同推進環境信息公開和公眾參與。

　　關鍵詞：京津冀,協同發展,協同保護,大氣環境

　　京津冀地區鋼鐵產業、汽車產業比較發達，是全國重要的重工業基地，而重工業需要消耗大量的能源;京津冀地處北方，主要能源來自煤的燃燒，農村冬季取暖需要大量燃煤，而煤的燃燒比其他能源排放的大氣污染物更多;京津冀地區汽車擁有量大，汽車尾氣逐漸成為地區的重要污染源之一;京津冀地區的城郊與農村，存在著大量“小散亂污”企業，這些企業很多沒有污染物處理設備，直接向大氣排放污染物……這些都是造成京津冀大氣污染的重要原因，導致該區域大氣污染物各項指標經常高于全國平均水平。嚴重的大氣污染，既損害了國家形象，也嚴重損害了人體健康，成為社會不和諧的重要因素之一。

　　下決心解決京津冀地區大氣污染問題，是以習近平同志為核心的黨中央十分關心的一項重要任務。據此，依托長期調研，結合京津冀地區的生態環境和經濟發展狀況，作者提出京津冀協同保護大氣環境的十大對策建議。

　　一、協同制定保護大氣環境戰略

　　首先要明確京津冀三省市的各自定位，這是京津冀協同發展戰略實施的基礎，也是協同保護大氣環境的基礎。要在這個基礎上，制定京津冀三省區協同治理大氣環境的總體戰略。根據《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。

　　區域整體定位體現了“三省市‘一盤棋’的思想，突出了功能互補、錯位發展、相輔相成;三省市定位服從和服務于區域整體定位，增強整體性，符合京津冀協同發展的戰略需要”。其中，北京市定位為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”;天津市定位為“全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區”;河北省定位為“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”。

　　從《京津冀協同發展規劃綱要》可以看出，河北省在生態環境中的重要性，對切實改善京津冀大氣環境質量非常必要。實施京津冀協同保護大氣環境的戰略，需要根據中央對京津冀三地的戰略定位進行頂層設計，科學規劃。要突出河北省作為京津冀生態環境支撐區的作用，北京、天津要在各自的定位中向著一個共同的目標而共同努力。

　　在這個基礎上，京津冀三省區之間要加強協商，有事情大家商量著辦。京津冀通過政府間的協商，首先根據比較優勢制定錯位發展的戰略，避免重復建設、浪費資源、破壞生態環境的現象。例如北京和天津是京津冀地區經濟發展中的兩個發動機，如果沒有合理的定位，兩者出現惡性競爭就會造成1加1小于2，甚至小于1的現象，而只有進行合理定位才能真正發揮北京和天津的核心作用。

　　根據京津冀協同保護大氣環境的戰略，制定好京津冀三省區的大氣環境治理規劃。科學的規劃是改善京津冀三省區生態環境的重要抓手。京津冀生態環境支撐區規劃的核心是把河北省的生態環境修復好、保護好、建設好，不斷改善大氣和水環境質量，為京津冀區域可持續發展提供保障。抓好生態環境建設，保護大氣環境，是黨中央賦予河北的重大政治責任，是實現京津冀環境質量根本好轉的關鍵。

　　建議在總體把握上，堅守“一條紅線”，即資源環境生態紅線，劃定森林、濕地、草原、海洋、河湖等生態保護紅線，劃定空氣等環境質量底線。在功能定位上，建議將全省劃分為“五大分區”，即京津保中心區生態過渡帶、壩上高原生態防護區、燕山——太行山生態涵養區、低平原生態修復區和海岸海域生態防護區五個區域，構建“一核四區”生態安全格局。

　　在重點任務上，強力實施大氣污染防治攻堅、強化資源節約和綜合利用、推進京津冀大氣環境協同保護的攻堅行動。在具體舉措上，大力實施山水林田湖草生態整體修復，落實好河北省大氣污染防治措施，確保大氣環境質量大幅改善。在這個規劃中，要充分考慮雄安的地位和作用。

　　雄安新區建設要堅持生態優先、綠色發展，建設綠色生態宜居新城區：一是堅持“全國意義的新區”和“國家大事”的定位，有利于調動中央和地方兩個積極性，特別是有利于調動相關中央部門投入更多的人力物力支持京津冀區域大氣污染的聯防聯控。二是通過探索在雄安新區實施綠色發展、創新發展的經驗，在京津冀全區域發揮示范效應，進而對于整個中國產生積極影響，促進全國的可持續發展。三是通過雄安新區的努力，切實疏解北京市的非首都功能，減輕北京市的負擔，從而合力為中央政府的正常履職作出自己的貢獻。四是，雄安新區建設，要在大氣環境保護方面，作出自己的表率。北京、天津要抓好本地區的大氣污染防治，同時要全力配合河北省包括雄安的大氣污染治理工作，從而實現全區域聯動，共同治理大氣污染的新局面。

　　二、協同建立組織和政策形成機制，強化協同保護

　　(一)建立協同治理大氣污染的常設機構要實現京津冀清潔空氣環境，必須突破行政區域束縛，加強頂層設計，打破利益羈絆，這就需要建立一個長效的常設機構，從京津冀區域的整體利益出發，統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調，聯防聯控。為此，建議提高國務院京津冀地區大氣污染防治協作小組的地位，同時在權力與職責上對其進行進一步細化，以確保該機構的權威性和協調工作的實效性。

　　(二)建立區域生態補償機制生態補償機制體現著環境正義，應落實“誰受益，誰補償;誰保護，誰受償”的生態補償基本原則[1]。一要提升對京津冀地區生態共享的理念，建立和完善區域生態補償機制。二要建立和完善生態補償的政策和法律法規。三要加大財政轉移支付中的生態補償力度。四要建立生態補償機制相關配套的保障制度和措施，加大政策與資金支持的傾斜力度。

　　(三)健全完善排放權的交易機制所謂排放權的交易，就是允許節約資源、減少排放的單位，將其減下來的排放額度，拿到市場上進行拍賣，取得實實在在的經濟利益，這實際上是對其節約資源、減少排放的獎勵。最近以來，國務院大力推動排放權的交易，希望建立有效的交易機制，讓先進企業切實得到好處。目前，我國在北京、天津、上海、廣東、深圳、湖北、重慶進行碳排放交易試點。

　　以天津市碳排放交易所為例，天津市交易所并不僅僅進行碳排放權的交易，也從事其他污染物的排放權交易，已經取得很好的效果。在京津冀一體化的進程中，北京市正處于產業結構轉變的時期，在此情況下，京津冀地區如何建立排放權交易的協調機制，對于實現京津冀地區的環境質量改善十分重要。為此，提出以下建議：

　　1.盡快完善法律法規與標準，為排放權交易機制的建立奠定良好基礎。制定大氣污染物目錄是判定空氣質量標準和進行排放權交易的基礎。根據環境保護部的要求，自2017年7月1日起，火電、造紙行業和北京、保定、廊坊鋼鐵、水泥高架源企業一律持證排污。當全部行業持證排污時，利于國家對大氣污染物排放總量控制分配到各地政府，然后分配到每個企業，從而為推進排放權交易打好基礎。

　　2.健全排放權交易的市場運行監管機制。排放權交易制度是好的，需要充分肯定。但是，作為政府，一定要強化對排放權交易市場的監管。具體可以通過對排放權交易價格信號的監控以及對企業排放權配額交易具體數量的實時統計等手段，確保企業依法進行交易。因此，有關政府部門應當根據有關規定科學合理地整合執法資源，以確保排放權交易市場健康、規范的運行。

　　三、協同發力推進經濟發展方式的轉變

　　(一)要適應我國經濟進入新常態的新形勢

　　我國經濟進入新常態時期，經濟開始降速，處理不好環境保護與經濟發展的關系，勢必影響社會穩定。但我們在肯定發展重要性的同時，更應該關注當前環境污染的惡化。提出綠色發展，既要綠水青山，又要金山銀山的“兩山理論”和綠色發展理念，突出環境與發展協調推進，是解決環境與發展的最佳指導思想。

　　(二)繼續將控制工業廢氣排放作為工作重點

　　去產能是解決大氣污染問題的重要手段。2016年，國務院以及各部委強力推進供給側改革，在“去產能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板”上取得了明顯的進展。但是隨著鋼材價格回歸、上漲，要加大查處力度，嚴禁“地條鋼”“小鋼廠”死灰復燃。建議采取“去產能、去產量、去產時”相結合的思路，在保質保量完成去產能約束性指標的基礎上，提前開展“柔性去產能”，在規劃初期將未來擬安排的去產能任務進行分解與延伸，加大工業企業冬季錯峰生產力度，將原來的每年12個月生產期改為9個月—10個月。在冬季氣象條件不利于污染物擴散的時段加大壓縮企業產量力度，一些污染相對較重的企業可將此時段安排為技術改造、設備停工檢修和企業職工帶薪休假時段，緩解冬季環境壓力。

　　(三)堅定不移地控制煤炭消耗量和煤炭占能源供給的比例

　　應該通過政策鼓勵、市場和價格引導等多措并舉，提高清潔能源的市場競爭力，提高能源大戶使用清潔能源的積極性。政府應鼓勵企業采用大氣污染控制技術，改革生產工藝，優先采用無污染或少污染的工藝，要將更多的企業納入監測范圍，加強對廢氣監測的力度。

　　四、協同立法，使京津冀協同保護大氣環境有法可依

　　在京津冀三地區實行立法的協同十分有必要。只有實現了立法的協同，才能真正實現步調一致，共同發力治理大氣污染，否則各唱各的調，形不成合力，治理大氣污染的任務永遠也不能完成。經過長期的思考和有關部門研究，建議采取以下措施：

　　(一)協同立法，統一標準京津冀三地區的立法機關顯然注意到了協同立法、統一標準的重要性。已經在不久前制定了《京津冀人大立法項目協同辦法》，為統一立法工作創造良好的組織保障。各個地區都要嚴格執行《協同辦法》。除了三個地區制定專門的法律法規外，相關地區應加強立法的溝通協調，按照京津冀出臺的《京津冀人大立法項目協同辦法》完善京津冀協同立法工作機制，搭建區域立法信息交流共享平臺，從而統一京津冀的立法，統一標準。從目前情況看，《協同辦法》的執行取得很大成效，三地區的立法機關經常召開聯席會議，就如何確定立法項目、掌握立法的標準和尺度以及如何確保立法項目的落實，都取得了很大的成就。這些工作機制的建立和健全，是近年來京津冀全區域環境保護立法取得實效的重要的保障。

　　(二)制定協同保護大氣環境的專門法規在大氣污染防治領域的專門立法中，《大氣污染防治法》是由全國人大常委會制定的，雖然《大氣污染防治法》設專章規定了大氣污染聯防聯控制度，但可實施性不強。其他大部分是國務院及其部門制定的綜合性、管控型行政規章與政策，還有一部分是各省(區、市)制定的防治大氣污染的實施方案。這類行政規章與政策在實際工作中法律約束力不強，不能滿足京津冀及周邊地區嚴重空氣污染的防治需要。實踐中缺少一部京津冀協同保護大氣環境的專門立法。

　　基于國情，協同保護大氣環境是我國更是京津冀及周邊地區的一項長期性的艱巨任務，是實現京津冀可持續發展的需求。因此，建議全國人大常委會或者國務院在授權立法的范圍，制定《京津冀及周邊地區大氣環境防治特別法》或《京津冀地區協同保護大氣環境條例》[2]。京津冀協同保護大氣環境的專門立法，有利于在制度化與規范化的層面上開展京津冀及周邊地區的大氣污染防治工作;有利于明晰協同保護大氣環境過程中各方的權利與義務;有利于進一步完善區域內的協同保護大氣環境的機制。

　　京津冀協同保護大氣環境的專門立法可包括以下重點內容：一是健全協同保護大氣環境的主體。成立京津冀協同保護大氣環境的專門常設機構，以解決各地“平級”之間可能出現的管理權限沖突、矛盾的現象;二是在執法、司法、守法方面應建立聯合執法、協調司法、全民守法的制度;三是完善協同保護大氣環境聯動機制。主要包括完善大氣污染區域合作措施;實行區域內統一的大氣環境質量標準，建立一體化環境準入與退出機制;健全區域聯合預警與信息共享體系;明確生態補償機制為區域利益平衡措施;引入“區域限批”制度作為協同保護大氣環境的基本約束制度。

　　(三)聯動創設大氣環境污染物跨界傳輸的法律規制

　　空氣具有流動性，京津冀三地“2+11”個城市屬于同一個空氣區域。但有時京津冀三地的空氣污染也有可能是京津冀周邊地區的污染所造成的。京津冀周邊地區排放的空氣污染物，通過空氣流動流向京津冀地區，從而使空氣污染本就嚴重的京津冀“雪上加霜”。因此，做好京津冀的大氣污染防治工作，不能僅僅局限于京津冀三地，而且要將京津冀周邊地區的重污染區作為防治對象，一起協同保護京津冀的大氣環境。

　　傳輸通道主要是根據氣象條件和近年來的污染情況研究歸納而得，業內存在不同看法。很多傳輸通道城市沿鐵路呈現線性布局，這些城市都是經濟、人口密度較大的地區，也是重工業比較集中城市。比如，河北省的幾個城市，其產業支柱多是鋼鐵、火電、焦化等高耗能、高污染等企業;如今新增的8個傳輸通道城市的支柱產業也多以高耗能、高污染等企業為主。

　　截止目前京津冀大氣污染傳輸通道包括北京市，天津市，河北省石家莊等城市;山西省太原等城市;山東省濟南等城市;河南省鄭州、開封等城市(以下簡稱“2+26”城市)。確定了京津冀大氣污染傳輸通道，就應該對傳輸通道的城市加以規制。而規制最有效的辦法就是由法律法規進行約束。目前對京津冀大氣污染傳輸通道城市的規制主要是通過政策的引導與管控，并無強制性的法律法規。因此有必要建立京津冀大氣環境污染物跨界傳輸的法律規制，對造成京津冀大氣污染的行為進行約束，對違反京津冀大氣環境污染物跨界傳輸法律法規的行為進行追責，從而更好的保護京津冀大氣環境。

　　五、協同執法，統一環境執法標準

　　當前京津冀聯合執法協同保護大氣環境取得了一定的進展，但在大氣環境保護中因各地立法不統一、標準不統一等問題給聯合執法帶來了很多問題，不利于統一監管。因此，京津冀協同保護大氣環境專門立法，應在推進執法方面做出特別規定。在聯合執法方面，建議在一個牽頭機構的協調下，三省市建立統一的聯動執法核查機制、統一的跨界大氣環境污染糾紛處理溝通和協調機制、統一“環境上訪”的調查處理程序和聯合調查機制;對發現的違法問題，應當按照法律規定公開透明地予以處理，在區域內營造嚴格執法的氛圍。

　　2015年11月，京津冀三省(市)環保部門建立了京津冀環境執法聯動工作機制，京津冀及周邊地區協同保護大氣環境聯合執法已經邁出了實質性的一步。下一步需要通過區域立法進行固定，使其成為京津冀及周邊地區治理大氣污染的法律依據。

　　六、協同司法，統一京津冀的環境司法標準

　　司法機關作為解決社會糾紛的最后一道屏障，對于懲戒大氣污染行為、糾正環境保護主管部門的不當履職行為，發揮著重要作用。下一階段，要著力開展以下環境司法工作：

　　(一)建立區域環境法院建議充分發揮天津海事法院專業性及跨區域管轄的職能，在天津試點建立全國首家環境法院，管轄京津冀地區的跨省環境糾紛與環境公益訴訟案件，依法懲罰京津冀地區破壞生態環境的各種違法行為，及破壞資源、污染環境犯罪和環境資源監管失職瀆職犯罪,促進京津冀綠色可持續發展。

　　(二)大力推進環境公益訴訟大氣污染行為是典型的侵害公共利益的環境污染行為，人人都呼吸到了霧靄中的可吸入顆粒物，這些顆粒物會損害身體健康，但幾乎任何個人都無法主張自己所遭受的實質性損害并證明其中的因果關系。根據我國的民事訴訟基本制度，無法證明有“有利害關系”的一方無法成為民事訴訟中的原告。因此，環境公益訴訟對于構建京津冀及周邊地區協同保護大氣環境的司法保障體系，具有十分重要的意義。

　　(三)探索京津冀環境司法新方式建立京津冀地區法院執行聯動機制，解決被執行人的財產在外地不易執行的問題;堅持預防性和恢復性司法理念，依法引入第三方治理環境污染的損害賠償責任承擔方式，確保生態環境恢復效果，推動京津冀發展低碳循環經濟和資源節約高效利用。

　　七、協同進行守法宣傳，共同保護大氣環境

　　法律制定之后，必須有人遵守。建立京津冀及周邊地區專門防治法律，就需要政府履行好自身的職責，避免亂作為、不作為的行為發生。企業要自覺遵守京津冀及周邊地區專門防治法律，按照節能減排的政策，轉型升級，主動改進工藝技術，綠色發展、低碳發展，逐漸減小向大氣排放污染物，使區域內大氣環境變清潔。公民個人也要自覺遵守環境保護法。

　　(一)政府應樹立守法的表率政府主導下的協同保護大氣環境，政府作為治理的主要責任者，必須在保護大氣環境中做守法的表率。首先，應當提高政府機關領導的環境保護意識，破除重經濟、輕環保的傳統理念。領導的環保意識的強弱直接影響到環境保護法律的實施。一方面要通過宣傳教育提高意識，另一方面要嚴格落實環保考核制度。其次，在環保執法方面，嚴格執法是政府的責任。針對當前環境執法中存在的選擇性執法等問題，應對不作為、亂作為的行為追究責任。

　　(二)企業守法是治理環境問題的重要任務企業是市場經濟中重要的市場主體，是向大氣排放污染物的主體。環境法律法規制定后，企業能否按照制度守法守規，是治理環境問題的重要任務[3]。

　　1.加強企業環保意識，增強企業環保觀念。增強企業環保觀念是關鍵。有必要對企業家、企業領導及其員工普及環境知識，宣傳污染環境的危害，使其主動通過改進工藝，引進先進設備，安裝排污設施來減少向大氣排放污染物。

　　2.政府通過加強執法力度促進企業守法。在《大氣污染防治法》中與大氣污染行為相關的行政處罰中，“責令停業、關閉”對企業具有最高的威懾作用。對于這種最高的威懾作用只能由縣級以上人民政府按照國務院規定的權限進行處罰，而與大氣環境保護有關的環保、工商、城建等部門最高權限也就是要求違法的企業停產整治。但在基層，存在很多的“小散亂污”企業，雖經有關部門檢查責令停產整治，但這些企業、小作坊投入成本很低，極容易死灰復燃，使大氣污染得不到根治。因此，有必要提高破壞大氣環境的違法成本，使企業不敢以身試法。

　　3.建立健全環境監督的自動監控系統，用現代化、科技化管理手段強化環境管理，提高環境執法的能力和技術水平，加強對企業的監管，促進企業自覺守法。

　　八、協同管控“小散亂污”企業與農村燃煤

　　(一)堅決取締“小散亂污”企業建議嚴格執行《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，對排查、取締工作落實不到位、監管嚴重失職的，追究相關人員責任。“小散亂污”企業整治情況應納入環境保護部信息平臺和執法監管平臺。取締“小散亂污”企業的主要任務在基層。這些企業一般隱蔽在城郊與農村，利用夜間生產，取締難度較大。對此，基層政府應嚴格查摸清轄區內的“小散亂污”企業，建立臺賬，逐一排除;要定期對這些企業進行“殺回馬槍”式排查，堅決杜絕其再次經營。同時，行政執法部門應加大對其處罰力度，發現違規生產立即從嚴查處。

　　(二)全面推進冬季清潔取暖治理農村燃煤問題，可以在城中村、城鄉接合部，以及條件較好的農村地區探索集中供熱。在經濟條件較好的地區，引入分布式能源技術，積極推廣熱風型低溫空氣源熱泵、熱水型低溫空氣源熱泵，鼓勵采用太陽能采暖系統和秸稈制氣等農業廢棄物資源化利用技術，在農村探索沼氣等可再生能源利用。在非“禁煤區”內，推廣使用低揮發份、低灰、低硫的優質煤炭和潔凈型煤。應當從源頭加強民用煤質量管理，規范優質民用煤市場，并加強聯合執法。在目前沒有條件集體供暖的農村，探索推進節能保溫建筑。農村燃煤主要用作采暖，而在農村住宅中普遍缺乏建筑保溫措施。解決農村能源問題，應從建筑節能入手，開展農村新建和既有房屋的建筑節能改造，減少熱量損失，降低建筑能耗[4]。

　　九、協同強化機動車尾氣排放的管控

　　京津冀地區大氣污染中機動車排放污染物占一定比例，尤其是北京、天津這類特大城市，機動車對大氣污染起到很大作用。針對機動車排放污染物的治理，2017年2月出臺的《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，提出了嚴格控制機動車排放的一系列重要措施，京津冀地區的各有關單位要嚴格執行。

　　除了上述管控措施，還應通過以下辦法加強對機動車尾氣排放的控制。一是強制實行汽車尾氣檢測和維修，加強車輛報廢制度的執行;加大對所有機動車輛進行尾氣排放檢測，排污超標的車輛嚴禁上街行駛;嚴格落實車輛報廢制度。二是完善車輛限行制度。三是從源頭進行控制，減少汽車尾氣排放，即大力發展軌道交通和公共交通，減少機動車出行量。四是開發和普及新技術，減少汽車污染。

　　十、協同推進環境信息公開和公眾參與

　　(一)進一步推進環境信息公開在信息化高速發展的新時代，必須按照中央的精神，積極推動環境信息公開，讓廣大人民群眾及時了解政府環境管理的新情況、企業環境治理的新變化，從而取得廣大人民群眾的支持，齊心合力共同推進環境保護事業尤其是大氣環境保護事業的發展。各級政府要調整自身的心態，以積極主動的精神，配合環境信息公開工作的開展。

　　(二)進一步鼓勵公眾參與公眾的積極參與和意見表達是治理大氣污染的重要保障[5]。首先，環保部門應當按照法律法規和環境部的提議部署，落實公民在環境問題的討論、決策、監督、執行上的參與權;其次，建議通過排污收費、環保稅收、環境基金等方式推動企業和市民積極參與環境保護，從而形成良好的激勵機制，建立和推廣可持續的生產消費模式。第三，建議京津冀地區要發揮科研院校強大的優勢，重視科研力量的對大氣污染治理的參與，努力形成一個高效、負責的由政府、社會組織和公民組成的新型環境管理體系。第四，要通過公眾參與，監督政府嚴格執法，促進企業嚴格守法，切實實現改善京津冀空氣質量的目標。

　　參考文獻：

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　　[2]常紀文，魏增春.立法保護京津冀地區大氣環境的基本問題[J].中國環境監察，2018，(Z1)：44-49.

　　[3]宋海鷗，胡天蓉，郜峰.論促進企業環境守法的制度建構[J].中國環境管理干部學院學報，2011，(06)：9-12.

　　[4]章永潔，蔣建云，葉建東，付萌，張帆.京津冀農村生活能源消費分析及燃煤減量與替代對策建議[J].中國能源，2014，(07)：39-43.

　　[5]李艷芳.公眾參與和完善大氣污染防治法律制度[J].中國行政管理，2005，(03)：52-54.

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