摘要：保稅物流監(jiān)管可以助推新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)有序高速發(fā)展，將為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)及保稅監(jiān)管場(chǎng)所的有序發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障，有利于貿(mào)易便利化的實(shí)現(xiàn)。法律法規(guī)不完善、監(jiān)管體制和機(jī)制不佳、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新制度目標(biāo)推進(jìn)實(shí)效低于預(yù)期等是我國(guó)保稅物流監(jiān)管存在的問(wèn)題。針對(duì)存在的問(wèn)題，在借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，應(yīng)從全面梳理和健全保稅物流監(jiān)管法律體系、優(yōu)化調(diào)整保稅物流監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制、推動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅物流監(jiān)管創(chuàng)新制度改革等方面完善我國(guó)海關(guān)保稅物流監(jiān)管制度對(duì)策。

　　關(guān)鍵詞：貿(mào)易便利化,保稅物流監(jiān)管,存在問(wèn)題,對(duì)策

　　2017年2月，《貿(mào)易便利化協(xié)定》對(duì)已加入該協(xié)定的所屬成員國(guó)正式生效。我國(guó)作為該協(xié)定的踐諾國(guó)之一，該協(xié)定生效意味著將對(duì)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深刻影響�！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》的主要目標(biāo)之一是加快貨物在“國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)”(下文簡(jiǎn)稱“兩個(gè)市場(chǎng)”)中的流通速度，降低國(guó)際物流成本，而海關(guān)保稅物流監(jiān)管制度運(yùn)行狀況如何，則是貿(mào)易便利化能否順利實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的關(guān)鍵因素之一。對(duì)我國(guó)保稅物流監(jiān)管模式實(shí)踐現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題以及如何完善我國(guó)的海關(guān)保稅物流監(jiān)管制度進(jìn)行研究，就顯得尤為迫切。

　　一、保稅物流和保稅物流監(jiān)管的概念

　　界定“保稅物流”這一詞匯的提出，在整個(gè)海關(guān)歷史進(jìn)程中均為首創(chuàng)，國(guó)際公約中也沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一界定，同時(shí)它是我國(guó)海關(guān)根據(jù)國(guó)內(nèi)物流產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展需求所做出的創(chuàng)新。學(xué)術(shù)界并未對(duì)保稅物流的內(nèi)涵進(jìn)行明確定義，但有人從實(shí)務(wù)的角度對(duì)保稅物流的外延有所表述：“保稅物流是指保稅狀態(tài)下貨物在保稅監(jiān)管區(qū)域、場(chǎng)所或網(wǎng)點(diǎn)間的流通，包括保稅貨物在供應(yīng)銷售鏈上的采購(gòu)、存儲(chǔ)、簡(jiǎn)單加工、增值服務(wù)、檢測(cè)、維護(hù)、配送、分撥、分銷、運(yùn)輸、流轉(zhuǎn)、調(diào)撥等”[1]25。目前公開(kāi)的資料都在使用這一概念。

　　在筆者看來(lái)，保稅物流即保稅狀態(tài)的貨物在保稅區(qū)域(場(chǎng)所)內(nèi)外或者之間進(jìn)行的倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)攘鬓D(zhuǎn)的過(guò)程。保稅物流的核心是貨物必須要以保稅區(qū)域(場(chǎng)所)作為流轉(zhuǎn)過(guò)程中的起點(diǎn)或者終點(diǎn)。即使是類似新業(yè)態(tài)中的保稅展示交易這種主要倉(cāng)儲(chǔ)、交易流程在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域之外，仍然必須要以通過(guò)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域作為業(yè)務(wù)的前提條件。

　　在學(xué)界，有人對(duì)保稅物流監(jiān)管的概念進(jìn)行了界定。郭成認(rèn)為保稅物流監(jiān)管主要指基于普通物流的監(jiān)管機(jī)制條件下，在其上疊加的有關(guān)海關(guān)監(jiān)管的機(jī)制;[2]唐宇認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)組織體系、運(yùn)行機(jī)制以及發(fā)展戰(zhàn)略等層面來(lái)探究保稅物流監(jiān)管問(wèn)題，同時(shí)要確立與實(shí)際發(fā)展所需相符的科學(xué)化的保稅物流監(jiān)管機(jī)制，才有助于提高監(jiān)管效率，加強(qiáng)監(jiān)管水平。[3]12

　　筆者認(rèn)為，保稅物流監(jiān)管是指一國(guó)海關(guān)依托國(guó)內(nèi)設(shè)立的各種保稅區(qū)域(場(chǎng)所)，對(duì)在保稅區(qū)域(場(chǎng)所)內(nèi)外或者之間流轉(zhuǎn)的貨物開(kāi)展的職能管理。保稅物流監(jiān)管與加工貿(mào)易監(jiān)管并列，共同隸屬于海關(guān)保稅監(jiān)管職能。在具體海關(guān)監(jiān)管實(shí)踐中，保稅物流監(jiān)管的范圍基于保稅物流所依托的保稅區(qū)域(場(chǎng)所)不同功能、層次發(fā)生變化。同時(shí)，保稅物流監(jiān)管水平?jīng)Q定了保稅區(qū)域(場(chǎng)所)是否能夠?qū)崿F(xiàn)、發(fā)揮好自身的保稅物流功能。

　　二、我國(guó)保稅物流監(jiān)管的主要模式

　　截止到2017年，全國(guó)已有保稅監(jiān)管場(chǎng)所上千個(gè)，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域100余個(gè)，并為此設(shè)立了11個(gè)以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?yàn)榛�礎(chǔ)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。各地的保稅區(qū)域(場(chǎng)所)既有統(tǒng)一的功能作用，又各具地域特色。本文按照保稅物流功能逐漸升級(jí)的順序，在保稅監(jiān)管場(chǎng)所、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各選取了一家作為代表，對(duì)當(dāng)前保稅物流實(shí)踐的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，達(dá)到窺一斑而知全貌之效果。

　　(一)天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)保稅物流中心模式

　　1.物流中心基本狀況

　　天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)保稅物流中心(以下簡(jiǎn)稱物流中心)于2008年12月26日批準(zhǔn)設(shè)立，并于2009年6月22日通過(guò)海關(guān)總署、財(cái)政部、外匯總局、國(guó)稅總局聯(lián)合驗(yàn)收組的驗(yàn)收。目前，物流中心建成了綜合海關(guān)、預(yù)錄入和商檢為一體的一站式服務(wù)體系，實(shí)行圍網(wǎng)式管理，設(shè)有一道卡口通道，輔以聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)、電子閘門放行系統(tǒng)、單證識(shí)別系統(tǒng)、電子地磅系統(tǒng)和視頻監(jiān)控系統(tǒng)等，形成了封閉式、信息化、集約化的中心監(jiān)管模式。多年來(lái)，物流中心通關(guān)業(yè)務(wù)保持著良好的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

　　一是物流中心運(yùn)營(yíng)以來(lái)，業(yè)務(wù)量呈現(xiàn)了強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。業(yè)務(wù)峰值出現(xiàn)在2016年，當(dāng)年通關(guān)貨值超29億美元。這表明物流中心的設(shè)立契合了企業(yè)需求，功能得到了快速釋放。二是2017年物流中心業(yè)務(wù)出現(xiàn)了小幅回落，通關(guān)貨值同比減少12.4%。主要原因?yàn)閲?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)均不樂(lè)觀，生產(chǎn)企業(yè)慘淡經(jīng)營(yíng)的狀況較為普遍。與此同時(shí)，和天津保稅區(qū)等老牌區(qū)域相比物流中心在保稅物流功能及政策優(yōu)惠上缺少競(jìng)爭(zhēng)力。物流中心的貿(mào)易方式目前有加工貿(mào)易、物流中心進(jìn)出境、一般貿(mào)易和其他。各種貿(mào)易方式通關(guān)貨值不盡相同，以2017年為例，物流中心加工貿(mào)易通關(guān)貨值14億美元，物流中心進(jìn)出境通關(guān)貨值6億美元，一般貿(mào)易通關(guān)貨值4億美元，三者合計(jì)24億美元，占物流中心同期通關(guān)總貨值的92.3%。

　　2.當(dāng)前該物流中心運(yùn)營(yíng)存在的主要問(wèn)題

　　一是圍網(wǎng)發(fā)展空間不大，地域間隔成為保稅物流提速降本的掣肘之痛。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，企業(yè)對(duì)保稅物流提速降本的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈。而物流中心目前基于物理圍網(wǎng)的管理模式，導(dǎo)致物流中心與生產(chǎn)企業(yè)間存在不可消除的地域距離。例如，天津開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)到物流中心的距離大約20公里。

　　一車貨物從離開(kāi)物流中心卡口運(yùn)至開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)，主要物流成本包括：裝卸貨及運(yùn)輸產(chǎn)生的用工、車輛、工具和時(shí)間成本等。一般情況下，一輛貨車一天內(nèi)只能運(yùn)送一次貨物。為了節(jié)約成本，倉(cāng)儲(chǔ)物流企業(yè)基本是采取多票貨物拼車的配送模式。但有時(shí)為了供給急料，也不得不為幾公斤重的貨物安排一輛貨車，造成了資源浪費(fèi)。

　　二是卡口科技保障不夠，相對(duì)原始的設(shè)施制約了流轉(zhuǎn)效率。運(yùn)營(yíng)至今，該物流中心卡口一直沒(méi)有實(shí)現(xiàn)車牌號(hào)自動(dòng)識(shí)別功能。車輛出入卡口需要逐票手工錄入載貨清單號(hào)碼，再放行抬桿。目前，月均放行載貨清單3000余票，速度較慢。與此同時(shí)，7年來(lái)卡口設(shè)施不斷老化、損耗，工作室門窗和辦公桌椅損壞、地基下陷、地磅不準(zhǔn)等問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)重。

　　此外，載貨清單作為貨物入出卡口的憑證，一直采用紙質(zhì)流轉(zhuǎn)的方式。每天現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員需要簽批載貨清單逾百份，簽批后的載貨清單需要在企業(yè)、海關(guān)辦公場(chǎng)所和卡口之間往復(fù)流轉(zhuǎn)，不僅制約了效率，也產(chǎn)生了成本和風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是輻射功能發(fā)揮不足，保稅物流發(fā)展相對(duì)滯后。該物流中心70%的業(yè)務(wù)量都是開(kāi)發(fā)區(qū)本土企業(yè)產(chǎn)生，對(duì)外省市的輻射相對(duì)不足。與此同時(shí)，物流中心一線進(jìn)出口的業(yè)務(wù)量只占22%。這表明物流中心統(tǒng)籌國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的作用發(fā)揮并不充分。

　　這種狀況雖然受到生產(chǎn)企業(yè)采購(gòu)計(jì)劃的安排影響，但企業(yè)的采購(gòu)行為根本上還是受成本驅(qū)動(dòng)。在通關(guān)一體化的背景下，如果我們能夠在海關(guān)監(jiān)管的范疇內(nèi)努力降低物流成本，那么必然能夠幫助企業(yè)更好地利用“兩個(gè)市場(chǎng)”，實(shí)現(xiàn)“兩種資源”的更優(yōu)配置。從這一目的思考，物流中心面臨的瓶頸主要有兩點(diǎn)，一是作為無(wú)港區(qū)域，與海港和空港的聯(lián)動(dòng)并不理想。

　　物流中心卡口還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與口岸的直通車，信息流相對(duì)割裂，區(qū)、港之間貨物流轉(zhuǎn)的監(jiān)管長(zhǎng)期存在“不知道要不要管、不知道誰(shuí)來(lái)管、不知道怎么管”的問(wèn)題。二是保稅物流發(fā)展相對(duì)滯后。近年來(lái)，在政府和市場(chǎng)的作用下，國(guó)內(nèi)物流業(yè)開(kāi)啟了資源整合的時(shí)代，正加速?gòu)膫鹘y(tǒng)物流向現(xiàn)代物流邁進(jìn)。以京東為代表的互聯(lián)網(wǎng)銷售龍頭建立了遍布國(guó)內(nèi)、聯(lián)通國(guó)外的大物流鏈，通過(guò)集約化、信息化和智能化管理，顯著實(shí)現(xiàn)了提速降本。相比之下，該中心保稅物流發(fā)展卻相對(duì)緩慢，小散亂差、基礎(chǔ)建設(shè)薄弱、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、運(yùn)輸方式單一、信息化程度低等傳統(tǒng)物流的痼疾仍然存在，成為了制約保稅物流發(fā)展的瓶頸。

　　(二)南沙保稅港區(qū)模式

　　1.南沙保稅港區(qū)基本狀況

　　廣州南沙保稅港區(qū)位于廣州市珠江出�？诘哪仙硡^(qū)龍穴島上。南沙保稅港區(qū)于2008年10月18日獲國(guó)務(wù)院批復(fù)，淤2009年底封關(guān)運(yùn)作。南沙保稅港區(qū)正式運(yùn)營(yíng)后，積極利用保稅港區(qū)政策優(yōu)勢(shì)和粵港澳合作的機(jī)制創(chuàng)新功能，加快推進(jìn)港航物流產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)發(fā)展逐年穩(wěn)定上升。2017年全年，南沙保稅港區(qū)保稅貨物進(jìn)出區(qū)貨值428.91億元，同比上升15%。其中境外進(jìn)出區(qū)貨值210.83億元，同比上升23%，境內(nèi)進(jìn)出區(qū)貨值218.08億元，同比上升8%，出區(qū)貨物進(jìn)口征稅7.08億元，同比上升10%。

　　2.南沙保稅港區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

　　南沙保稅港區(qū)地處廣州市南端，毗鄰香港，所隸屬的南沙海關(guān)也是廣州關(guān)區(qū)加工貿(mào)易業(yè)務(wù)量較大的現(xiàn)場(chǎng)之一。南沙保稅港區(qū)在封關(guān)運(yùn)行后，其為廣州關(guān)區(qū)及其他關(guān)區(qū)企業(yè)的保稅物流配套業(yè)務(wù)一直運(yùn)作較好。近兩年來(lái)在自由貿(mào)易區(qū)政策優(yōu)勢(shì)輻射帶動(dòng)下，保稅物流更是有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但受航線不足、港區(qū)整體大通關(guān)效率不高、口岸配套不完善等因素制約，進(jìn)出境業(yè)務(wù)增長(zhǎng)過(guò)于依賴旅游貿(mào)易，與周邊香港、深圳等地的同等定位港口相比仍然差距明顯，出現(xiàn)了保稅物流發(fā)展勢(shì)頭不足的趨勢(shì)。

　　一是受國(guó)際形勢(shì)和周邊地區(qū)影響，保稅港區(qū)保稅物流增長(zhǎng)緩慢。美國(guó)特朗普新政下的國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，中美貿(mào)易戰(zhàn)有漸爆發(fā)趨勢(shì)。廣東作為我國(guó)最大的對(duì)外貿(mào)易省份，受到較為明顯的影響，外貿(mào)進(jìn)出口的下行壓力繼續(xù)增大，直接轉(zhuǎn)化為對(duì)南沙保稅港區(qū)保稅物流增長(zhǎng)的不利影響。同時(shí)，國(guó)際大宗商品價(jià)格回升，影響保稅港區(qū)內(nèi)大宗散貨保稅經(jīng)營(yíng)策略，企業(yè)消減了相關(guān)業(yè)務(wù)量。

　　二是與區(qū)域內(nèi)其他保稅區(qū)聯(lián)動(dòng)不夠，缺乏總體協(xié)調(diào)。南沙保稅港區(qū)和機(jī)場(chǎng)綜保區(qū)作為廣州關(guān)區(qū)保稅物流業(yè)務(wù)的“雙核”，南沙海港與白云機(jī)場(chǎng)的航線、國(guó)別在東南亞地區(qū)有較多重疊，在非洲、歐洲和美洲也有個(gè)別國(guó)家的重疊。

　　本可以通過(guò)聯(lián)動(dòng)發(fā)展將海港與空港的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更好地發(fā)揮廣州海運(yùn)與航空運(yùn)力的疊加優(yōu)勢(shì)，但是在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，南沙保稅港區(qū)與機(jī)場(chǎng)綜保區(qū)及其他保稅監(jiān)管場(chǎng)所在業(yè)務(wù)鏈條方面缺少整體規(guī)劃，配合聯(lián)動(dòng)不夠，影響了南沙保稅港區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

　　三、國(guó)外保稅物流監(jiān)管模式及其成功發(fā)展啟示

　　“保稅”一詞是中國(guó)海關(guān)特定用語(yǔ)，保稅區(qū)或綜保區(qū)的概念在國(guó)外并不使用，但由于我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都是在學(xué)習(xí)國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的成功經(jīng)驗(yàn)上設(shè)立起來(lái)的，所以在研究我國(guó)保稅物流監(jiān)管改革時(shí)，自然要以國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)保稅物流監(jiān)管模式作為對(duì)比。下文就簡(jiǎn)要介紹幾個(gè)典型國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)的保稅物流監(jiān)管模式及其成功發(fā)展啟示。

　　(一)典型國(guó)外保稅物流監(jiān)管模式

　　世界自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展歷史悠久，目前各類自由貿(mào)易區(qū)已有上千個(gè)。源于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)乃至地理環(huán)境的差異化，各國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展模式多樣化，其發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是自由貿(mào)易區(qū)的范圍不斷拓展，數(shù)量不但增多，且以扇形面進(jìn)行拓展;二是自由貿(mào)易區(qū)功能多元化;三是其流程愈加規(guī)范，操作愈加高效，管理水平也在不斷增強(qiáng)。作為參照研究對(duì)象，下文就簡(jiǎn)要介紹三個(gè)典型的國(guó)外保稅物流監(jiān)管模式自由貿(mào)易區(qū)(自由港)概況。

　　1.美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)

　　美國(guó)的“對(duì)外貿(mào)易區(qū)(ForeignTradeZone)”在本質(zhì)上基本與自由貿(mào)易區(qū)相像。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)通過(guò)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)和不同功能的輔區(qū)，對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)口規(guī)模迅速擴(kuò)大。在對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立了很多具有前瞻性、合理性的管理制度，完善、創(chuàng)新其運(yùn)作管理機(jī)制。主要設(shè)計(jì)了海關(guān)周申報(bào)制度、物流直通兩大物流便利政策;利用風(fēng)險(xiǎn)管理方式實(shí)施分級(jí)監(jiān)管和以對(duì)賬目的監(jiān)管代替貨物實(shí)物監(jiān)管，完全由逐票逐單的實(shí)際監(jiān)管轉(zhuǎn)為審計(jì)檢查方式監(jiān)管;海關(guān)按入?yún)^(qū)貨物類別實(shí)施分類監(jiān)管。

　　2.新加坡自由貿(mào)易區(qū)

　　新加坡在1969年就自由貿(mào)易區(qū)相關(guān)制度出臺(tái)了新的法案，由加工區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂少Q(mào)易區(qū)。其自由貿(mào)易區(qū)主要通過(guò)設(shè)立圍墻模式，加強(qiáng)和外界之間的隔離，各項(xiàng)自由貿(mào)易區(qū)貨物的出入口均由海關(guān)嚴(yán)格把關(guān)和檢查，如未獲得批準(zhǔn)，不得在自由貿(mào)易區(qū)域內(nèi)進(jìn)出或者居住。境外運(yùn)輸進(jìn)來(lái)的自由貿(mào)易區(qū)產(chǎn)品，可以免征各項(xiàng)稅費(fèi)。然而在其自由貿(mào)易區(qū)中，這些貨物只能進(jìn)行簡(jiǎn)單加工，禁止深加工。

　　如果要進(jìn)行深加工，則必須要將進(jìn)口購(gòu)買的原料運(yùn)送到自由貿(mào)易區(qū)以外的分銷區(qū)以內(nèi)加工。在新加坡，另外還設(shè)立了70多座保稅倉(cāng)庫(kù)，由此來(lái)加強(qiáng)和補(bǔ)充自由貿(mào)易區(qū)的功能，使得其管理更為高效化。在海關(guān)進(jìn)出口的環(huán)節(jié)，所有的檢驗(yàn)均通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理模式進(jìn)行，同時(shí)借助電子報(bào)關(guān)等相關(guān)檢測(cè)工具和平臺(tái)進(jìn)行快速檢驗(yàn)。與美國(guó)等進(jìn)出口為主的自由貿(mào)易區(qū)相比，新加坡自由貿(mào)易區(qū)的運(yùn)作目的在于通過(guò)加大轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加強(qiáng)物料附加值為主。

　　3.荷蘭鹿特丹港

　　從荷蘭鹿特丹港的建設(shè)程度來(lái)看，其海關(guān)設(shè)施非常健全，優(yōu)惠力度也非常之大，保稅倉(cāng)庫(kù)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)，可以在海關(guān)管轄范圍內(nèi)，采取各類形式的加工貿(mào)易。其提高運(yùn)作效率的模式在于設(shè)置不同的專責(zé)機(jī)構(gòu)。如設(shè)置了荷蘭國(guó)際配銷委員會(huì)，通過(guò)和不同國(guó)家的政府之間彼此協(xié)作，為境外企業(yè)提供各類服務(wù)措施，以便吸引外商到其國(guó)家創(chuàng)辦國(guó)際配銷中心。在出臺(tái)各項(xiàng)貿(mào)易舉措之際，荷蘭所規(guī)定的保稅轉(zhuǎn)口貨物，通常實(shí)施其單一化的轉(zhuǎn)口職能。

　　根據(jù)荷蘭的實(shí)際發(fā)展需求，其海關(guān)所出臺(tái)的倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)葯C(jī)制和政策的靈活性非常高，在此基礎(chǔ)上，把保稅倉(cāng)庫(kù)、運(yùn)輸體系等組建成了系統(tǒng)化的保稅網(wǎng)絡(luò)，從而為各地的物流公司提供更多經(jīng)營(yíng)機(jī)遇。企業(yè)可以按照自己實(shí)際情況，憑借申請(qǐng)一張海關(guān)核準(zhǔn)的保稅倉(cāng)庫(kù)執(zhí)照，即可自由選擇不同地區(qū)的保稅倉(cāng)庫(kù)并把它們的功能連接起來(lái)。荷蘭正是憑借境內(nèi)擁有數(shù)量龐大的公私營(yíng)保稅倉(cāng)庫(kù)、富有彈性的保稅倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸制度，在全國(guó)范圍內(nèi)將保稅倉(cāng)庫(kù)和保稅運(yùn)輸系統(tǒng)連成一個(gè)整體性的保稅網(wǎng)絡(luò)，以提升港口競(jìng)爭(zhēng)力。

　　四、我國(guó)保稅物流監(jiān)管存在問(wèn)題分析

　　伴隨著國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)升級(jí)以及近年來(lái)跨境電商保稅進(jìn)口、保稅展示交易等新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，保稅物流業(yè)務(wù)量猛增的情況凸顯，對(duì)海關(guān)保稅物流監(jiān)管工作也提出了更高的要求。舊有的保稅物流管理模式目前已經(jīng)不能適應(yīng)貿(mào)易便利化的要求，而摸索創(chuàng)新工作中也出現(xiàn)了一些困難。目前，我國(guó)保稅物流監(jiān)管存在的問(wèn)題主要有以下幾點(diǎn)：

　　(一)法律法規(guī)不完善，政策、制度配套保障不到位

　　經(jīng)濟(jì)新常態(tài)離不開(kāi)法治的規(guī)制和約束。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局中，根本前提是有法可依。然而，當(dāng)前保稅區(qū)域(場(chǎng)所)缺少統(tǒng)一化的管理規(guī)定與程序化的操作規(guī)程，這樣的結(jié)果就使得保稅物流領(lǐng)域貿(mào)易便利化缺少法律保障。以保稅區(qū)為例，目前海關(guān)監(jiān)管的主要依據(jù)僅有《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第34條和1997年頒布的《中華人民共和國(guó)保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》，除此之外再無(wú)部門規(guī)章和實(shí)施細(xì)則的規(guī)范。海關(guān)其他業(yè)務(wù)條塊的規(guī)范性文件，在遇到保稅區(qū)監(jiān)管時(shí)也多采取“另行規(guī)定”的方式“繞道走”。

　　海關(guān)監(jiān)管長(zhǎng)期缺乏系統(tǒng)完備的法律依據(jù)和政策指引，不僅難以適應(yīng)日新月異的業(yè)務(wù)變化，也使主管海關(guān)承擔(dān)政策、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，更是打擊了其對(duì)保稅物流監(jiān)管工作改革創(chuàng)新的積極性。另外，保稅區(qū)作為一個(gè)綜合性的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，缺乏統(tǒng)一的、層級(jí)較高的保稅區(qū)管理法規(guī)，保稅區(qū)政策又涉及從中央到地方、跨職能的多個(gè)管理部門，各部門對(duì)保稅區(qū)的認(rèn)識(shí)不完全一致，導(dǎo)致在制定政策時(shí)往往僅從本部門的理解和需求出發(fā)，部門間政策不協(xié)調(diào)、不銜接等問(wèn)題比較突出。例如，保稅區(qū)“非海關(guān)備案”企業(yè)的大量存在，與《中華人民共和國(guó)保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》第5條相悖，導(dǎo)致行政卡口、辦公用品的日常監(jiān)管占用大量人力資源，模糊了海關(guān)監(jiān)管的重點(diǎn)。

　　五、我國(guó)保稅物流監(jiān)管制度的完善

　　在多種因素交互制約的現(xiàn)實(shí)壓力面前，保稅物流監(jiān)管應(yīng)主動(dòng)剔除、逐步淘汰一些過(guò)時(shí)的、滯后的舊制度，建立與貿(mào)易便利化有效對(duì)接的新規(guī)則，努力建成符合貿(mào)易便利化要求的監(jiān)管機(jī)制，適應(yīng)外貿(mào)發(fā)展新業(yè)態(tài)。

　　(一)全面梳理、健全保稅物流監(jiān)管法律體系

　　經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟(jì)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，海關(guān)更需要與時(shí)俱進(jìn)適應(yīng)法治“新常態(tài)”。而法治的前提條件是要有法可依，貿(mào)易便利化背景下完善保稅物流領(lǐng)域法制建設(shè)要做到以下幾點(diǎn)：

　　1.消除規(guī)范性文件之間的沖突

　　為改變當(dāng)前保稅物流監(jiān)管規(guī)范性文件政出多門、立法混亂的局面，保稅物流監(jiān)管領(lǐng)域立法要強(qiáng)化調(diào)研流程，多方征求立法建議，做好立法前其他部門的意見(jiàn)征集工作;建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)系溝通機(jī)制，定期召開(kāi)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)法制部門聯(lián)席會(huì)議，共同做好立法規(guī)劃，徹底改變因部門之間規(guī)范性文件發(fā)生沖突而造成改革創(chuàng)新無(wú)法順利推進(jìn)的局面。

　　2.建立科學(xué)的立法程序

　　為順應(yīng)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展潮流，立足于新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，必須建立高效、精準(zhǔn)的立法程序。梳理和研究保稅物流領(lǐng)域監(jiān)管相關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，對(duì)完全不適合貿(mào)易便利化要求的規(guī)范性文件要及時(shí)廢止，部分不適合貿(mào)易便利化要求的規(guī)范性文件要及時(shí)修改，做到立、改、廢同時(shí)進(jìn)行，避免因立法程序不科學(xué)而引起的執(zhí)法混亂。

　　3.制訂高水平貿(mào)易和投資自由化、便利化的法律法規(guī)

　　根據(jù)當(dāng)前保稅物流業(yè)務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)、新特點(diǎn)和新需求，對(duì)標(biāo)和借鑒國(guó)外自由港貿(mào)易便利化規(guī)則，在關(guān)鍵處“動(dòng)刀”，在薄弱處“補(bǔ)齊”。根據(jù)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅物流監(jiān)管創(chuàng)新制度復(fù)制推廣工作進(jìn)展，及時(shí)出臺(tái)全國(guó)范圍內(nèi)可操作、可執(zhí)行的法律法規(guī)，確保保稅區(qū)域(場(chǎng)所)發(fā)展、改革于法有據(jù)，為貿(mào)易便利化背景下的保稅物流監(jiān)管打牢法制基礎(chǔ)。

　　(二)優(yōu)化調(diào)整保稅物流監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制

　　由大進(jìn)大出向優(yōu)進(jìn)優(yōu)出轉(zhuǎn)變，實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化、便利化政策。根據(jù)當(dāng)前保稅物流業(yè)務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)、新特點(diǎn)和新需求，對(duì)標(biāo)和借鑒國(guó)外自由港貿(mào)易便利化規(guī)則，促進(jìn)保稅區(qū)域(場(chǎng)所)科學(xué)發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮保稅物流監(jiān)管在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、促進(jìn)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，通過(guò)海關(guān)監(jiān)管改革創(chuàng)新打造、促進(jìn)貿(mào)易便利化水平的提高。

　　1.統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，加快對(duì)保稅區(qū)域(場(chǎng)所)整合升級(jí)

　　《全國(guó)隸屬海關(guān)功能化建設(shè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：“隸屬海關(guān)布點(diǎn)過(guò)多，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工過(guò)細(xì)，管理呈蜂窩煤式，導(dǎo)致關(guān)區(qū)之間產(chǎn)生壁壘，協(xié)調(diào)配合不足，執(zhí)法不統(tǒng)一，增加了海關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。”從增強(qiáng)執(zhí)法統(tǒng)一性和減少企業(yè)申報(bào)流程的角度考慮，未來(lái)海關(guān)特殊區(qū)域和保稅監(jiān)管場(chǎng)所已經(jīng)不再適合交付不同的隸屬海關(guān)進(jìn)行管理。應(yīng)當(dāng)建立以直屬關(guān)區(qū)為單位的保稅區(qū)域(場(chǎng)所)指揮中心，由其對(duì)轄區(qū)內(nèi)各特殊區(qū)域、保稅場(chǎng)所進(jìn)行統(tǒng)一管理。

　　同時(shí)，縮減目前保稅區(qū)域和場(chǎng)所的種類，整合成為綜合保稅區(qū)、保稅物流中心、綜合保稅倉(cāng)庫(kù)這三類保稅區(qū)域(場(chǎng)所)，以利于統(tǒng)一管理及科學(xué)運(yùn)營(yíng)，有效解決海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)外“監(jiān)管倒掛”、發(fā)展不平衡等問(wèn)題，為保稅物流領(lǐng)域貿(mào)易便利化提供高效平臺(tái)。

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