下面文章深入分析流轉土地經營權穩定性與新型農業經營主體的關系，文章從多個層面評價流轉土地經營權穩定性指標體系，后來發現感知層面流轉土地經營權穩定程度最高，法律層面權利保障程度次之，事實產權層面控制程度相對弱，為進一步提高流轉土地經營權穩定性，促進新型農業經營主體發展，文章從強化法律保護、提升權利控制水平和增強權利感知穩定性等多方面提出了相關建議。

　　關鍵詞：地權穩定性,土地流轉,新型農業經營主體

　　一、問題提出與研究綜述

　　地權穩定性是農地制度績效評價中的經典話題，土地調整對農民投資、資源利用以及農業產出的影響是我國地權穩定性關注的核心話題[1]。隨著我國農地流轉經營比例擴大，新型農業經營主體發展與土地經營權流轉密不可分。關注新型農業經營主體流轉土地經營權穩定性，成為地權穩定性研究新的重要方面。

　　地權穩定性或安全性的衡量是很困難的[2]。已有研究主要將地權穩定性理解為失去權利的風險[3]，定義為地權被規則保障的程度[4]。近年來，基于影響因素從不同角度、不同層面認識地權穩定性，成為系統研究地權穩定性的重要思路。其中，法律產權安全、事實產權安全和感知產權安全的劃分[5]，為深入認識地權穩定性提供了有效框架，但對地權穩定性系統評價，特別是以新型農業經營主體為視角，對流轉土地經營權穩定性的評價卻鮮有涉及。

　　法律產權層面地權穩定性主要以土地產權的法律狀態作為衡量地權穩定性的指標。Feder和Onchan[6]在對泰國地權穩定性研究中，將法律正式確定的權利與地權穩定性等同;在實證研究中，土地登記、注冊、土地權利的公平執行[7]以及土地流轉合同[8]等，是評價法律產權層面地權穩定性的重要指標。同時，法律是否賦予農地某種產權，也是衡量法律層面產權穩定性的重要方面[9]。需要指出的是，正式與非正式、合法與不合法的二元分類，忽視了產權安排中法律的復雜性，無法全面反映產權的安全程度[1]，同時，地權穩定性除受法律影響外，還受產權持有者經濟社會狀況、社會風俗習慣等其他因素影響[11]。因此，僅從法律產權層面衡量地權穩定性，只有在資源從公有或共有層面向個人私有層面轉化時才能發揮核心作用，在我國現有法律環境下，法律產權層面穩定性所占比重不應太高。

　　事實產權層面穩定性主要以產權人對土地的實際控制作為地權穩定性的衡量指標。一般包括持有土地的權利束范圍、占有使用土地的期限長短、過去的調整經歷等[12]。(1)地權持有期限。契約期限是地權穩定性在時間上的反映[13]，地權持有期限的有效長度，是土地所有者和使用者有充分意愿對土地進行投資并能收回投資[4]。(2)地權權利束范圍。與法律賦權相似，從經濟的角度看，地權不穩定性的一個重要方面是持有土地的權利不充分，或缺乏關鍵性權利[14]。(3)權利調整經歷。如前所述，土地調整是學者們衡量地權穩定性的重要指標;與此相關的是，需要關注土地調整后流轉雙方是否發生變化[15]，同時，權利糾紛也是衡量地權穩定性的重要方面[8]。

　　感知層面穩定性將地權穩定性定義為權利主體的一種感覺，核心是權利主體對失去土地權利可能性的認知。產權安全感知是形成農戶決策和行動的基礎，只有將農戶產權穩定感知作為中心因素進行分析，才能更好地理解農戶行為[16]。在實證研究中，通常將權利穩定性的感知或預期量化后加入模型，如“未來土地調整的時間”[17]，“到期調整是否會擁有土地”，擁有時地權穩定，反之，不穩定[18]。

　　二、研究方法與數據來源

　　(一)研究方法

　　本研究采用吉登艷等[5]對產權穩定性的分析框架，從法律產權安全、事實產權安全和感知產權安全3個層面，建立流轉土地經營權穩定性評價指標體系，利用實地調研數據，對各評價指標進行分析，并采用加權平均法對流轉土地經營權穩定性進行總體評價。

　　1.評價指標選擇。

　　一是法律產權層面地權穩定性指標。主要從法律對流轉土地經營權的保護來衡量，有兩類指標：(1)流轉土地經營權的法律保護，具體指標是，土地流轉合同簽訂率、流轉合同鑒證備案率;(2)土地承包經營權的法律保護，主要衡量流轉土地經營權派生基礎的土地承包經營權穩定性，具體指標為：土地承包經營權地塊調整和土地承包經營權確權登記。

　　二是事實產權層面地權穩定性指標。主要從新型農業經營主體對流轉土地經營權的實際控制角度來衡量，分為三類指標：(1)土地流轉期限，即流轉土地經營權的持有期限。(2)流轉土地權利權能及大小，主要包括作物品種選擇權、產品收益權、地上固定資產投資權、抵押融資權、土地用途改變權、土地荒蕪權、土地再流轉權等7大類權利權能及大小，權能大小以流轉合同為依據分為充分、受限、禁止和無約定4種狀態。(3)流轉土地經營權調整經歷。主要采用流轉期內土地面積、租金、期限、租金計量方式、租金給付方式等的變動以及土地流轉糾紛等指標來衡量。

　　三是感知層面地權穩定性指標。主要從新型農業經營主體對流轉土地經營權的主觀感知角度去衡量，有兩方面指標：(1)對現有合同中斷或保持同一地塊的預期，包括合同到期前所有條款能否執行、合同到期前能否一直耕種現有土地等2個指標。(2)合同到期后失去流轉土地的可能性，采用合同到期后能否繼續耕種流轉土地來衡量。

　　2.具體評價方法。根據研究綜述和層次分析法原理(AHP)，設置法律產權穩定性、事實產權穩定性和感知產權穩定性3個一級指標，對流轉土地經營權穩定性進行總體評價;根據先前研究對各指標重要性的分析，分別將一級指標權重設置為0.2、0.4、0.4;同時，將一級指標細化為二級指標，并賦予權重，形成流轉土地經營權穩定性評價指標體系如表1。由流轉土地經營權穩定性評價指標體系權重賦值可知，流轉土地經營權絕對穩定狀態數值為1，絕對不穩定數值為0，其他狀態穩定程度處于(0，1)區間。

　　(二)數據來源

　　為評價新型農業經營主體流轉土地經營權穩定狀況，調查問卷研究共獲得新型農業經營主體調研問卷255份，2016年5-11月先后在甘肅省景泰縣(107份)、黑龍江省肇東市(42份)、河南省溫縣(48份)、天津市薊縣(58份)等地開展，各類新型農業經營主體共經營土地11.39萬畝，其中，流轉土地10.8萬畝，具體見表2。

　　1.主體視角的流轉土地。從被調研新型農業經營主體看，有專業大戶170戶，戶均流轉179.87畝;家庭農場35戶，戶均流轉647.78畝;農民合作社39家，社均流轉土地930.37畝;農業企業11家，企均流轉土地2 048.73畝。

　　2.地塊視角的土地流轉。本研究共調研流轉地塊335塊，流轉方式以轉包出租為主，該流轉模式占到流轉地塊的90.45%，占到流轉面積的75.15%;“保底+分紅”模式占流轉地塊的5.07%、占流轉面積的12.12%;入股分紅模式占流轉地塊的3.58%，占流轉面積的11.96%;其他流轉方式占流轉地塊的0.18%，占流轉面積的0.77%，具體如表3、表4所示。

　　三、流轉土地經營權穩定性評價

　　流轉土地經營權是依據土地流轉合同而產生的由土地轉入方行使的合約權利，是土地經營權的一種存在形態。本部分主要基于對新型農業經營主體的實地調研，從法律產權、事實產權和產權感知3個層面，對流轉土地經營權穩定性進行評價，分析流轉土地經營權穩定性的具體方面。

　　(一)法律產權層面流轉土地經營權穩定性

　　對流轉土地經營權法律產權層面穩定性的評價，主要從土地流轉經營權和土地承包經營權的法律保護兩個方面進行，其中，土地流轉經營權的法律保護采用流轉土地合同簽訂率和合同鑒證備案率指標來分析;土地承包經營權的法律保護采用土地承包經營權調整和確權登記指標來衡量，具體見表5。

　　通過對流轉土地經營權法律產權層面穩定性分析可知，當前流轉土地經營權法律保護狀況總體較好，權利穩定。

　　從流轉土地經營權的法律保護看，土地流轉合同簽訂比率總體較高，但合同鑒證備案率相對低。進一步分析發現，土地流轉合同簽訂率呈現流轉地塊合同簽訂率低、流轉面積合同簽訂率高的特點，這主要是由于很多面積小的地塊屬于在親朋、熟人間的流轉，因而合同簽訂率低;同時，合同鑒證備案率相對低也與土地流轉主要集中于土地所在及周邊鄉村，交易具有較強地緣特征，風俗、文化等非正式制度在交易關系治理中發揮作用有關。

　　從土地承包經營權的法律保護看，幾乎所有的流轉土地自二輪承包以來都沒有進行過重新分配調整，土地承包經營權地塊空間總體穩定。土地承包經營權確權登記是進一步明確和保護農戶承包地權利的法律措施，由于相關工作正在推進中，影響了土地經營權確權登記的比例，但隨著2018年底土地承包經營權確權登記工作的基本完成，土地承包經營權確權登記的比例會進一步提升，法律的保護力度會進一步增強，權利穩定性將進一步提高。

　　(二)事實產權層面流轉土地經營權穩定性

　　對流轉土地經營權事實產權層面穩定性的評價，主要從流轉土地期限、權能大小和權利調整等三方面衡量。

　　1.流轉土地期限。土地流轉期限是衡量新型農業經營主體對流轉土地經營權控制時間長短的指標，新型農業經營主體持有流轉土地經營權期限及分布如圖1、圖2所示。

　　通過實地調研和數據分析可知，從土地流轉面積看，土地流轉期限呈“雙峰”結構，極穩定與不穩定各占30%左右，2～5年的流轉期是土地流轉期限較為集中的區間，但1年期的流轉土地仍占一定比例。流轉土地經營權的期限是土地流轉雙方“意思自治”的結果，一方面，很多流轉土地期限不確定，土地流轉雙方視情況而定，權利極不穩定;另一方面，很多流轉土地期限超過二輪承包期，甚至部分土地的流轉期限被定為永久或長久，權利高度穩定，然而，這些土地主要是開荒地而非家庭承包地。

　　2.流轉土地權能穩定性。作物品種選擇、產品收益、改變土地用途、固定資產投資權、抵押融資、土地再流轉、土地平整和耕地荒蕪等是新型農業經營主體持有流轉土地的主要權能，也是評價其權利權能控制的主要方面。新型農業經營主體流轉土地經營權權利權能種類及大小見表6。

　　通過對新型農業經營主體擁有的流轉土地經營權權能類型及大小分析可知，不同的流轉土地經營權權利權能行使程度和運行要求不同，可以分為以下三類：

　　一是作物品種選擇權和產品收益權等流轉土地經營權的基礎權能，新型農業經營主體享有權利比較充分。對作物品種選擇權的限制，主要表現為限制耗地作物種植或必須種植糧食。限制耗地作物主要是限制種植山藥，主要集中于我國懷山藥主產區河南溫縣，實際調研發現，當地可以種植懷山藥的土地租金為每畝2 000元左右，而其他的作物為每畝500～600元，因為同一塊地種植懷山藥后一般要經過8～10年倒茬才能再次種植，農民格外重視。要求必須種植糧食，主要是因為種植糧食作物，土地轉出方可以獲得相關國家種糧補貼。通常如果在有作物品種限制地塊上種植其他作物，土地轉入方必須經土地轉出方同意，或重新議定價格。

　　二是土地平整、固定資產投資、土地再流轉和耕地荒蕪等與新型農業經營主體發展水平相關的權利，因主體權利需求程度不同而權能呈現較大差異性。一方面，很多新型農業經營主體沒有對相關權利進行約定;另一方面，這些權利的行使可能會對土地轉出方再次行使或流轉土地經營權產生影響，很多權利權能受到限制或被禁止。一般情況下，新型農業經營主體行使這些權利，首先要符合法律規定，其次要征得出租方、村集體等的同意，到期后還要恢復土地原貌。然而，在法律規定范圍內，流轉土地經營權的權利權能狀態不是絕對的，普遍存在著以土地流轉價格為核心的調節，即受限的權利權能在支付更高的土地流轉價格后，會變得更加充分。

　　三是抵押融資和改變土地用途等權利由于受到法律法規制約，新型農業經營主體可支配的權能范圍有限。流轉土地抵押融資權能是土地“三權分置”改革中重點發展的權能，由于調研地區均不是全國土地經營權抵押貸款試點區，所以該權能所占比例較低。同時，很多流轉土地屬于基本農田，根據我國《基本農田保護條例》規定，基本農田不能挖魚塘、建豬圈等發展養殖畜牧業。因此，其權利權能范圍和程度受到限制。

　　3.流轉土地經營權調整經歷。土地調整經歷是學者衡量地權穩定性的重要指標，對流轉土地經營權而言，其權利穩定不僅包括地塊的穩定，而且還包括流轉期限內租金、期限、租金計量和給付方式等的變動以及土地流轉糾紛等，各指標變動如圖3所示。

　　通過對土地流轉合約約定權利與義務的調整變動分析可知，當前流轉土地經營權總體比較穩定。土地流轉合約權利義務變動主要集中于流轉土地租金的調整，深入分析發現：39.44%的流轉土地租金調整是因雙方約定了價格調整機制而自動調整的;28.31%是農地流轉雙方臨時協商上調的;17.33%是由土地轉入方自愿下調的，畝均下調95元，主要是因為流轉土地耕種不方便;2.78%是因政府補貼而引發租金上漲的。

　　土地流轉糾紛是衡量流轉土地經營權穩定行使經歷的重要指標，研究發現當前流轉土地經營權糾紛較少，主要集中于租金價格調整和土地權利歸屬，其中，租金價格調整糾紛占比超過90%。租金支付方式是流轉土地經營權權利義務調整的重要方面，73.80%的土地租金支付方式調整是因土地轉入方需要緩解租金支付壓力，表現為將租金支付從“1年1付”變為“1年2付”，而土地轉入方主要是要縮短租金支付時間，將租金支付從“多年1付”變為“1年1付”。土地面積調整是流轉土地經營權穩定行使經歷的重要內容。研究發現，在土地流轉期間，流轉土地面積變動較小，其中，因政府征地而導致流轉土地面積減少的，占土地面積變動的22.03%。流轉土地租金計量方式調整全部發生在“保底+分紅”流轉模式中，主要是保底價格上漲，且都是土地轉入方根據市場價格變動主動調整的。

　　(三)感知層面流轉土地經營權穩定性

　　從時間看上，新型農業經營主體對流轉土地經營權穩定性的感知，既包括流轉期內權利的穩定性，也包括到期后流轉土地關系的穩定性。研究發現，在土地流轉期內，新型農業經營主體對流轉土地經營權穩定性感知較高，但對到期后若想持有流轉土地，且能繼續持有的預期降低，不穩定程度增大。

　　1.流轉期限內土地經營權穩定性。被調研新型農業經營主體認為，在土地流轉期限內，87.35%流轉地塊和91.20%流轉面積合同約定權利義務能得到執行，土地經營權穩定。7.83%的流轉地塊和3.88%的流轉面積雖然租期內合同約定的權利義務不能全部執行，但是關鍵條款能執行。3.92%的流轉地塊和4.83%的流轉土地面積租期內土地流轉合同約定的權利義務不能得到有效執行。除此之外，有0.09%的土地流轉面積經營者認為，其經營期限是無限的，不存在到期說法，暗含著權利能得到充分保障。

　　2.到期后流轉土地經營權穩定性。流轉土地到期后若想繼續耕種現有地塊，且能繼續租賃現有地塊，也是流轉土地經營權穩定的重要方面。研究發現，到期后流轉土地經營權穩定性降低，其中，71.14%的新型農業經營主體認為，若想耕種現有土地，合同到期后還能繼續持有現有流轉土地;24.35%的新型農業經營主體認為，到期后若想繼續耕種現有地塊要“看情況而定”;4.51%的新型農業經營主體認為即使到期后想耕種現有土地，也無法獲得該土地經營權。

　　四、結論與建議

　　流轉土地經營權作為依土地流轉合同而產生的一種土地經營權利，是建立在土地流轉雙方自愿基礎上的，其權利權能及其穩定性可通過合同進行多維度的調整，能通過流轉價格進行多維度的平衡，內在穩定機制較好，權利穩定程度總體較好。

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