《社會(huì)保障與扶貧開發(fā)的現(xiàn)實(shí)聯(lián)動(dòng)》論文發(fā)表期刊：《甘肅社會(huì)科學(xué)》；發(fā)表周期：2021年01期

《社會(huì)保障與扶貧開發(fā)的現(xiàn)實(shí)聯(lián)動(dòng)》論文作者信息：焦克源(1963)，男，甘肅天水人，博士，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授。

　　提要：社會(huì)保障與扶貧開發(fā)作為我國(guó)反貧困戰(zhàn)略體系的兩大政策支柱，在我國(guó)扶貧實(shí)踐中發(fā)揮著重大作用。研究梳理了改革開放以來我國(guó)反貧困理論的變遷趨向，同時(shí)回顧了扶貧實(shí)踐的發(fā)展歷程。研究發(fā)現(xiàn)：傳統(tǒng)的割裂貧困人口生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的反貧困體系已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)貧困性質(zhì)發(fā)生根本變化的新形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)有機(jī)聯(lián)動(dòng)則是精準(zhǔn)扶貧方略的有效選擇。社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)順應(yīng)了當(dāng)前強(qiáng)調(diào)多元主體參與以及經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策融合的反貧困理論新趨向;但實(shí)踐中已有銜接模式仍存在“重事后補(bǔ)償、輕事先預(yù)防”的邏輯缺陷;部門間合作在人口瞄準(zhǔn)、資金使用、動(dòng)態(tài)管理、信息溝通、資源共享等方面仍有待完善。為此，研究構(gòu)建了以“預(yù)防、救助、開發(fā)”為內(nèi)在機(jī)理，以“程序聯(lián)動(dòng)、政策聯(lián)動(dòng)、管理聯(lián)動(dòng)、信息聯(lián)動(dòng)、資源聯(lián)動(dòng)”為邏輯路徑的社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，助推新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)保障;扶貧開發(fā);理論演化;制度變遷;現(xiàn)實(shí)聯(lián)動(dòng)

　　中華人民共和國(guó)成立70多年特別是改革開放40多年以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，按照聯(lián)合國(guó)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)處于中等偏上收入國(guó)家水平。黨的十八大以來，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在新時(shí)代必須解決好人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，貧困問題則是“不平衡不充分發(fā)展"問題的重中之重。而通過社會(huì)保障與扶貧開發(fā)來緩解貧困并增進(jìn)國(guó)民福利，既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平及減少收入差距的必要條件，更是確保2020年全面消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。社會(huì)保障作為集中各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會(huì)化的、國(guó)民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱[1，其在反貧困實(shí)踐中主要發(fā)揮以農(nóng)村低保為核心的社會(huì)救助作用，通過對(duì)沒有勞動(dòng)能力的貧困人口提供各類生活救助進(jìn)行“輸血式”救濟(jì)，保障貧困者的生存權(quán)。扶貧開發(fā)則是國(guó)家通過針對(duì)性的政策扶持，結(jié)合貧困地區(qū)的自然資源特點(diǎn)，通過資金和政策激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)貧困群體發(fā)展能力培養(yǎng)和發(fā)展能量積累。盡管社會(huì)保障和扶貧開發(fā)具有目標(biāo)一致性和手段互補(bǔ)性的天然優(yōu)勢(shì)，但長(zhǎng)久以來社會(huì)保障僅僅扮演著扶貧開發(fā)的附屬角色[2]，在反貧困實(shí)踐中發(fā)揮的作用十分有限。2009年，《關(guān)于開展農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的通知》的頒布(以下簡(jiǎn)稱“兩項(xiàng)制度")，標(biāo)志著我國(guó)反貧困戰(zhàn)略開始由傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)主導(dǎo)模式進(jìn)入由扶貧開發(fā)和以農(nóng)村低保為核心的社會(huì)保障聯(lián)動(dòng)減貧的新階段。隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，徹底解決農(nóng)村剩余貧困人口(尤其是沒有勞動(dòng)能力的貧困者)，充分發(fā)揮社會(huì)保障制度的兜底功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)已成為我國(guó)反貧困戰(zhàn)略發(fā)展的必然要求。那么，社會(huì)保障與扶貧開發(fā)現(xiàn)實(shí)聯(lián)動(dòng)的邏輯理路是如何演化的?現(xiàn)實(shí)聯(lián)動(dòng)的理論應(yīng)然性體現(xiàn)在哪些方面?聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐路徑又該如何推進(jìn)?這些問題對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面消除絕對(duì)貧困以及全面建成小康社會(huì)的政治目標(biāo)意義重大。因此，本文從學(xué)理上追溯了社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)的理論淵源和實(shí)踐歷程，剖析了二者在聯(lián)動(dòng)中存在的缺陷與不足，構(gòu)建起社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)的理論框架和運(yùn)行機(jī)制，以期對(duì)新時(shí)代反貧困戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)提供理論借鑒和實(shí)踐指導(dǎo)。一、反貧困政策理論工具的變遷及演進(jìn)從反貧困理論的發(fā)展演進(jìn)理路可以窺探貧困治理范式的變遷路徑。反貧困的系統(tǒng)性理論肇始于國(guó)外，國(guó)外關(guān)于反貧困問題的研究又濫觴于經(jīng)濟(jì)學(xué)。其中后凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)構(gòu)成了反貧困理論的主要來源(3)。我國(guó)學(xué)術(shù)界的反貧困問題研究很大程度上借鑒了西方的經(jīng)驗(yàn)，并在對(duì)西方反貧困理論的引進(jìn)、驗(yàn)證和本土化的過程中不斷實(shí)現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。作為反貧困戰(zhàn)略框架的重要內(nèi)容，扶貧開發(fā)與社會(huì)保障均受到反貧困理論發(fā)展變遷的影響，并在政策理念和政策目標(biāo)上隨著反貧困實(shí)踐的更新而與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)而影響著我國(guó)反貧困戰(zhàn)略的政策演進(jìn)。(一)扶貧開發(fā)政策的理念嬗變：從增加收入到培育能力

　　反貧困理論研究的邏輯起點(diǎn)是對(duì)貧困原因和致貧機(jī)理的探尋，而對(duì)貧困問題的不同解構(gòu)則形成了反貧困政策的理念差異。學(xué)術(shù)界對(duì)貧困原因的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、個(gè)體能力、文化制度、組織環(huán)境等多重視角的變遷[4]。以納克斯(惡性循環(huán)貧困理論)和納爾遜(低水平收入陷阱理論)為代表的收入貧困理論認(rèn)為低收入水平是導(dǎo)致貧困的根源，而經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性增長(zhǎng)可以產(chǎn)生“涓滴效應(yīng)”，縮小收入分配差距，有效緩解貧困問題。該理論曾一度成為我國(guó)反貧困研究的主流視角和反貧困政策的主導(dǎo)理念[。但此后的國(guó)內(nèi)外一系列實(shí)踐與理論研究均證明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在減少貧困的同時(shí)也會(huì)引致收入差距進(jìn)一步拉大，使得涓滴效應(yīng)弱化[6]，甚至造成減貧的效果被部分抵消。如我國(guó)在改革開放以來，與舉世矚目經(jīng)濟(jì)成就相伴的則是在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間及個(gè)體間日漸拉大的收入分配差距。傳統(tǒng)“涓滴效應(yīng)”的邊際貢獻(xiàn)日漸式微，貧困治理也收效甚微，新的反貧困理論范式呼之欲出。

　　1999年，阿瑪?shù)賮?middot;森提出能力貧困理論，認(rèn)為貧困不僅是收入短缺，更是可行能力的剝奪。基于能力貧困理論的研究認(rèn)為開發(fā)式扶貧難以對(duì)絕對(duì)貧困群體產(chǎn)生持久性作用，因而是失敗的[，因此主張政府通過人力資本投資來賦予貧困群體獲取收入的能力和機(jī)會(huì)。至此，學(xué)術(shù)界開始基于能力貧困理論從更廣泛的視角對(duì)貧困原因進(jìn)行解釋。總體而言，貧困是由經(jīng)濟(jì)、個(gè)體、社會(huì)、地理環(huán)境和脆弱性等直接因素以及制度、文化等間接因素交互作用而形成的復(fù)雜問題[

　　因此，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配“自上而下”與自身能力和社會(huì)流動(dòng)“自下而上”相結(jié)合的減貧策略便成為我國(guó)反貧困戰(zhàn)略的理論新視角[1)，以精準(zhǔn)扶貧思想為核心的反貧困政策理念已將經(jīng)濟(jì)收入增加和貧困者能力提升放在了同等重要的地位。

　　(二)社會(huì)保障制度的目標(biāo)轉(zhuǎn)型：從生存救助到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

　　社會(huì)保障制度的目標(biāo)就是在于為社會(huì)成員的基本生活權(quán)利提供安全保障[1]1。社會(huì)保障制度 的反貧困作用主要表現(xiàn)為農(nóng)村社會(huì)救助在縮小收入差距、改善生活水平方面的顯著作用[")。但長(zhǎng)久以來農(nóng)村社會(huì)救助水平普遍較低且只局限于絕對(duì)貧困人口，是一種具有典型“應(yīng)急”特征的事后補(bǔ)償機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨需要傳統(tǒng)社會(huì)政策在反貧困框架中實(shí)現(xiàn)功能性轉(zhuǎn)變，基于人力資本理論、生命周期理論和風(fēng)險(xiǎn)管理理論等一系列積極社會(huì)政策的提出，表明反貧困政策要實(shí)現(xiàn)從社會(huì)救助到社會(huì)保護(hù)的轉(zhuǎn)變[12]。不同于傳統(tǒng)社會(huì)保障，社會(huì)保護(hù)是在一個(gè)更加包容的視角下以多種多樣、正式或非正式的保護(hù)方式對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行支持[13]，它強(qiáng)調(diào)對(duì)生命周期的“上游干預(yù)"以阻斷貧困傳遞，注重對(duì)貧困群體進(jìn)行人力資本投資來增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，其倡導(dǎo)“事前預(yù)防”和“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警"，而不僅僅在于事后的保障。對(duì)已經(jīng)陷入貧困的人群進(jìn)行救濟(jì)依然是社會(huì)保障的重要任務(wù)，但只有預(yù)防貧困才能消除貧困，通過將貧困治理的視域焦點(diǎn)從貧困救助前移到致貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，使社會(huì)保障制度的功能更加優(yōu)化，更好地服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福祉。這就要求社會(huì)保障在政策目標(biāo)設(shè)定和服務(wù)實(shí)踐中要兼顧現(xiàn)金物質(zhì)支持、醫(yī)療健康體系和廣泛性社會(huì)服務(wù)，從而系統(tǒng)性增強(qiáng)貧困家庭的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)、抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力以及遭受風(fēng)險(xiǎn)后恢復(fù)生產(chǎn)的動(dòng)力和底氣。

　　(三)貧因者可持續(xù)生計(jì)的必由之路：從單一扶持到多元協(xié)同

　　反貧困的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)貧困者的可持續(xù)發(fā)展。

　　可持續(xù)生計(jì)理論認(rèn)為：一個(gè)生計(jì)維持系統(tǒng)包括資產(chǎn)、能力和活動(dòng)。英國(guó)國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)(DFID)建立的可持續(xù)生計(jì)分析框架將生計(jì)資產(chǎn)分為物質(zhì)資本、金融資本、人力資本、自然資本和社會(huì)資本，并認(rèn)為這五種生計(jì)資本相互影響且緊密聯(lián)系，決定著貧困者在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和沖擊時(shí)的脆弱性(即能力)和生計(jì)策略(即活動(dòng))

　　選擇，并最終決定了貧困者的生計(jì)結(jié)果。因此，盡可能地增加貧困者各類生計(jì)資本存量便成為改善生計(jì)結(jié)果的重要抓手。然而，單一政府部門扶貧資源的有限性往往難以滿足貧困者多元福利的需求，貧困群體實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)的目標(biāo)內(nèi)在地要求多項(xiàng)反貧困行動(dòng)相互銜接和多元主體有機(jī)配合[4)。在反貧困制度選擇層面，應(yīng)最大限度發(fā)揮“兩項(xiàng)制度”有效銜接的最大政策潛力，統(tǒng)籌普遍性醫(yī)療保障、普惠型社會(huì)福利、選擇性社會(huì)救助以及新型開發(fā)式扶貧政策組成"四駕馬車”產(chǎn)生合力[2;在反貧困主體選擇層面，應(yīng)基于整體性治理視角和“逆碎片化”思維，實(shí)現(xiàn)公私部門間、政府部門間、央地關(guān)系間的系統(tǒng)性跨部門合作，構(gòu)建起以政府為主導(dǎo)，協(xié)同引導(dǎo)社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、貧困群體等多元主體共同參與[15)的貧困治理和返貧阻斷機(jī)制以及多方聯(lián)動(dòng)的多中心協(xié)同治理體系[16)

　　總之，反貧困理論的發(fā)展要求應(yīng)將貧困者收入增加與能力提升放在同等重要的位置，強(qiáng)調(diào)政府之外的多元主體以及貧困對(duì)象自身參與，突出社會(huì)政策的保護(hù)性、普惠性以及經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的融合是反貧困政策變遷的主要特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)。由此，社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)便構(gòu)成了我國(guó)反貧困戰(zhàn)略的重要?jiǎng)?chuàng)新。二者聯(lián)動(dòng)將促成多項(xiàng)反貧困行動(dòng)和多元扶貧主體共同參與，有助于從更廣泛的層面上解決貧困問題，實(shí)現(xiàn)貧困者可持續(xù)發(fā)展。

　　二、貧困治理實(shí)踐的推進(jìn)時(shí)序與路徑選擇全面回顧新中國(guó)成立70多年來，特別是改革開放之后我國(guó)農(nóng)村反貧困實(shí)踐的發(fā)展歷程，輝煌成績(jī)的取得很大程度上歸功于具有救濟(jì)和兜底功能的社會(huì)保障制度(尤其是農(nóng)村低保)與具有經(jīng)濟(jì)性特征的扶貧開發(fā)政策協(xié)同治理貧困的共同作用。而當(dāng)前社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)我國(guó)2020年全面脫貧目標(biāo)的政策支柱，更是保證2020后鞏固脫貧成果可持續(xù)性和阻斷返貧的主要抓手。社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)旨在通過貧困/返貧及時(shí)預(yù)警、貧困治理多方協(xié)同、脫貧成果持續(xù)優(yōu)化等制度工具以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、長(zhǎng)效性、可持續(xù)的貧困治理機(jī)制構(gòu)建，最終形成預(yù)防、救助、開發(fā)三位一體的脫貧攻堅(jiān)新機(jī)制。通過系統(tǒng)梳理我國(guó)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)協(xié)同治理貧困的演進(jìn)路徑，可以全面理解不同時(shí)序里我國(guó)反貧困實(shí)踐的政策變遷及現(xiàn)實(shí)選擇，也能更好地為2020年后的貧困治理提供政策思路。在此，可將我國(guó)農(nóng)村反貧困實(shí)踐的發(fā)展歷程劃分為三個(gè)階段：?jiǎn)我坏姆鲐氶_發(fā)階段、社會(huì)保障與扶貧開發(fā)并行階段以及社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)階段。

　　(一)單一的扶貧開發(fā)階段(1986年-2002年)

　　以1986年我國(guó)開展大規(guī)模扶貧開發(fā)為標(biāo)志。從新中國(guó)成立至1978年以前，我國(guó)農(nóng)村普遍處于絕對(duì)貧困狀態(tài)，改革開放后經(jīng)濟(jì)體制改革使農(nóng)村生產(chǎn)力得到快速發(fā)展，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口由2.5億減少至1.25億，減貧效果顯著。1986年以后由于城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和非均衡戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村減貧優(yōu)先效應(yīng)日漸消失，我國(guó)農(nóng)村貧困開始呈現(xiàn)出區(qū)域性特征，東西部差距逐漸拉大，農(nóng)村地區(qū)低收入群體中有相當(dāng)一部分不能維持基本生存，1993年我國(guó)農(nóng)村還有8000萬人溫飽問題沒有解決。為此，國(guó)家成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)(國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)，劃定扶貧重點(diǎn)縣，投入專項(xiàng)資金，改革傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧方式，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)培育的方式增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口內(nèi)生發(fā)展能力[1994年《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的實(shí)施標(biāo)志著全國(guó)農(nóng)村扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段，扶貧工作重心向中西部?jī)A斜。以經(jīng)濟(jì)投入帶動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展進(jìn)而增加貧困人口收入為內(nèi)在機(jī)理，對(duì)592個(gè)貧困縣進(jìn)行以重點(diǎn)投資、項(xiàng)目拉動(dòng)、產(chǎn)業(yè)扶持和東西協(xié)作等方式開展政策幫扶，到2000年我國(guó)農(nóng)村貧困人口減少至3209萬，實(shí)現(xiàn)了解決貧困人口溫飽問題的階段性目標(biāo)。但這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立，社會(huì)保障的功能僅限于對(duì)“五保戶”等特殊困難群體的臨時(shí)救濟(jì)，在解決貧困人口脫貧實(shí)踐中發(fā)揮的作用微乎其微。

　　這一階段我國(guó)農(nóng)村貧困性質(zhì)開始由整體性貧困向區(qū)域性貧困轉(zhuǎn)變，貧困群體的最急切需求是解決溫飽問題，相應(yīng)的反貧困戰(zhàn)略是以增加經(jīng)濟(jì)投入為主要特征的開發(fā)式扶貧為主，開發(fā)式扶貧也奠定了我國(guó)反貧困事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。然而隨著反貧困逐漸向縱深推進(jìn)，單純注重區(qū)域開發(fā)的扶貧政策局限性日益凸顯，一方面出現(xiàn)了對(duì)貧困縣選擇合理性的質(zhì)疑，認(rèn)為貧困縣瞄準(zhǔn)偏差直接導(dǎo)致了扶貧資金使用效率的低下[18]。另一方面，聚焦于貧困人口勞動(dòng)能力的開發(fā)式扶貧對(duì)部分因患病、年老或殘障而失去勞動(dòng)能力的貧困人口卻無能為力，這造成了一部分有勞動(dòng)能力的貧困人口借助扶貧政策脫貧致富，而另一部分沒有勞動(dòng)能力的貧困人口依然掙扎在溫飽邊緣，貧困群體內(nèi)部貧富差距逐漸拉大。世界銀行對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基尼系數(shù)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1994年我國(guó)農(nóng)村基尼系數(shù)已經(jīng)為0.41，超過了0.4的國(guó)際警戒線，而到1998年這一數(shù)值上升至0.44 13]，另外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在1997年對(duì)67680個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，高收入農(nóng)戶(人均收入5000元以上)與低收入農(nóng)戶(人均收入在100元以下)之間的總體收入水平相差50倍以上[2]

　　(二)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)并行階段(2002年-

　　2009年)

　　以2002年新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度試點(diǎn)為標(biāo)志。隨后農(nóng)村最低生活保障制度(2007年)與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(2009年)相繼建立和試點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系基本建立，相應(yīng)的反貧困戰(zhàn)略開始由單一性扶貧開發(fā)政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障與扶貧開發(fā)并行驅(qū)動(dòng)階段。一方面，農(nóng)村社會(huì)保障體系的基本建立使得生活環(huán)境惡劣、沒有勞動(dòng)能力的貧困人口獲得了低保救助、基本醫(yī)療和養(yǎng)老保障，保證了其基本的生存需求。另一方面，基于我國(guó)貧困空間區(qū)域分布現(xiàn)實(shí)情境，根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要

　　(2001-2010)》的要求，我國(guó)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略重心開始轉(zhuǎn)移到中西部民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)的重點(diǎn)貧困縣。通過整村推進(jìn)的方式著力推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，并輔之以產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)移民、異地搬遷、勞務(wù)輸出和小額信貸等多樣化的扶貧政策，更加注重農(nóng)村綜合開發(fā)和參與式扶貧。在社會(huì)保障制度“安全網(wǎng)"兜底和扶貧開發(fā)政策經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的共同作用下，我國(guó)貧困人口從2002年

　　(貧困線869元/人)的8645萬減少至2009年(貧困線1196元/人)的3579萬人，貧困發(fā)生率從9.2%降低至

　　3.8%，減貧速度由4.3%提升至10.23%

　　這一階段我國(guó)農(nóng)村貧困的性質(zhì)仍以區(qū)域性貧困為主，但也出現(xiàn)了貧困邊緣化的趨勢(shì)。貧困群體的需求特征更多地表現(xiàn)為對(duì)改善生產(chǎn)環(huán)境和提高生活質(zhì)量的期待，相應(yīng)的反貧困戰(zhàn)略則調(diào)整為社會(huì)保障制度

　　“保基本”和扶貧開發(fā)政策“促發(fā)展”并行驅(qū)動(dòng)。這一戰(zhàn)略使扶貧開發(fā)開始剝離救濟(jì)功能，專注發(fā)展目標(biāo)，有效地推進(jìn)了貧困地區(qū)的脫貧進(jìn)程。但此時(shí)社會(huì)保障依舊作為扶貧開發(fā)的附屬角色在反貧困斗爭(zhēng)中發(fā)揮作用，社會(huì)保障的功能沒有完全得到重視，也沒有和扶貧開發(fā)工作實(shí)現(xiàn)有效銜接，導(dǎo)致二者在扶貧實(shí)踐中面臨諸多問題：首先，納入農(nóng)村低保救助范圍的對(duì)象多為一些重病、殘疾等無勞動(dòng)能力的貧困人口。因?yàn)椴粡?qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的救濟(jì)容易產(chǎn)生福利依賴，滋生

　　“等"“"“要"等消極思想。而低保金雖然可以保障這部分貧困人口維持基本生存，但其在教育、健康等方面的人力資本依舊匱乏，這使得部分貧困群體不僅難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)，還將面臨社會(huì)排斥和貧困代際傳遞的風(fēng)險(xiǎn)。加之其承受和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力缺乏，一旦遭遇突發(fā)事件，極易返貧。其次，扶貧開發(fā)政策的輻射范圍主要集中于重點(diǎn)貧困縣，處于重點(diǎn)貧困縣之外的貧困群體難以享受政策福利，容易導(dǎo)致邊緣化貧困。最后，對(duì)于部分因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因婚等原因而暫時(shí)陷入貧困但具備勞動(dòng)能力的人員，不僅需要通過農(nóng)村低保進(jìn)行臨時(shí)救濟(jì)，保證基本生存需求，還要求扶貧開發(fā)政策提供資源、技術(shù)等進(jìn)行扶持，既授之以魚，又授之以漁，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)中這部分群體的多重需求往往被忽視，導(dǎo)致貧困群體生存權(quán)和發(fā)展權(quán)難以銜接。這一時(shí)期社會(huì)保障與扶貧開發(fā)實(shí)際上是割裂的，社會(huì)保障“安全閥”的功能沒有得到有效發(fā)揮，扶貧開發(fā)也沒有完全解決農(nóng)村困難群體的絕對(duì)貧困問題。

　　(三)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)階段(2009年至以《關(guān)于開展農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的通知》發(fā)布為標(biāo)志。2009年，我國(guó)開始在全國(guó)11個(gè)省區(qū)市、20個(gè)縣所轄的340個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、5955個(gè)行政村 開展了農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作，我國(guó)農(nóng)村反貧困斗爭(zhēng)從此進(jìn)入社會(huì)保障與扶貧開發(fā)“雙輪驅(qū)動(dòng)”

　　的新階段。截至2010年，超過80%的中西部貧困縣已加入“兩項(xiàng)制度”有效銜接政策試點(diǎn)范圍。同時(shí)，

　　“兩項(xiàng)制度”有效銜接的目標(biāo)進(jìn)一步明確，即為“保障農(nóng)村貧困人口基本生活，提高收入水平和自我發(fā)展能力”。在"兩項(xiàng)制度”有效銜接促進(jìn)脫貧實(shí)踐的政策引領(lǐng)下，截至2014年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口為2300元貧困標(biāo)準(zhǔn)下的有7000萬人。

　　這一階段我國(guó)農(nóng)村貧困的性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。貧困人口更加分散，致貧原因更加復(fù)雜，邊遠(yuǎn)地區(qū)貧困程度深、脫貧難度大，相對(duì)貧困尤其是能力貧困問題突出，扶貧開發(fā)的邊際效用已開始呈現(xiàn)滯緩趨勢(shì)。深度貧困地區(qū)成為最難啃的硬骨頭，貧困片區(qū)區(qū)域差異化明顯，東、中、西部貧困地區(qū)貧困特征分化。全國(guó)貧困空間格局由區(qū)域性、整體性貧困逐漸過渡到個(gè)體性貧困，貧困邊緣群體也已成為貧困治理的重要組成部分。原先“大水漫灌”式扶貧開發(fā)政策已經(jīng)不能適應(yīng)貧困性質(zhì)發(fā)生變化的新要求，而以“精準(zhǔn)滴灌”的方式對(duì)每一戶貧困人口的致貧原因、貧困程度和脫貧需求進(jìn)行精準(zhǔn)探索則顯得尤為迫切，在這樣的背景下，以習(xí)近平扶貧思想為指導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)扶貧政策也由區(qū)域瞄準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的開發(fā)式扶貧調(diào)整為“堅(jiān)持扶貧開發(fā)與社會(huì)保障有效銜接"1，更加注重發(fā)揮社會(huì)保障的政策性兜底功能。

　　從社會(huì)保障與扶貧開發(fā)二者關(guān)系變化的視角對(duì)我國(guó)反貧困實(shí)踐的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)：我國(guó)農(nóng)村貧困的性質(zhì)已經(jīng)從最初難以滿足溫飽的普遍性絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性整體貧困、邊緣貧困和個(gè)體貧困;貧困人口需求由解決溫飽向改善生產(chǎn)生活環(huán)境和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變;相應(yīng)的扶貧戰(zhàn)略也從單一扶貧開發(fā)、社會(huì)保障與扶貧開發(fā)并行調(diào)整為社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)。表1總結(jié)了不同階段我國(guó)農(nóng)村反貧困呈現(xiàn)的基本特征。

　　與前文提及的能力貧困理念一致，我國(guó)當(dāng)前以

　　“兩不愁，三保障”為核心的脫貧標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)，扶貧開發(fā)在提高貧困者收入水平的同時(shí)更要注重對(duì)其能力的培育，而社會(huì)保障在救助之外更應(yīng)注重對(duì)貧困的預(yù)防。強(qiáng)調(diào)多元主體參與以及經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的融合便成為我國(guó)反貧困戰(zhàn)略的理論趨向。當(dāng)前我國(guó)貧困的性質(zhì)已然發(fā)生根本變化，反貧困的形勢(shì)日趨復(fù)雜，持久性貧困與暫時(shí)性貧困交織，收入不足與能力缺乏并存，收入分配不均的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加，這對(duì)傳統(tǒng)的以開發(fā)式扶貧為主導(dǎo)的反貧困戰(zhàn)略提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。隨著“承諾2020"目標(biāo)的逼近，反貧困戰(zhàn)略必須實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型以應(yīng)對(duì)新時(shí)期的貧困問題，社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)正是順應(yīng)了當(dāng)前反貧困理論趨向和實(shí)踐訴求的我國(guó)反貧困戰(zhàn)略的重要?jiǎng)?chuàng)新。

　　三、反貧困事業(yè)的邏輯路徑：構(gòu)建社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

　　(一)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐迫切需要社會(huì)保障與扶貧開發(fā)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)

　　從我國(guó)反貧困政策的推進(jìn)理路可以看到，相應(yīng)的反貧困政策均是由試點(diǎn)到推廣，層層遞進(jìn)并不斷深人。通過各方面的共同努力，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接的反貧困目標(biāo)。但是，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)銜接依然側(cè)重于事后救助，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)致貧風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。盡管當(dāng)前的反貧困實(shí)踐在手段上實(shí)現(xiàn)了不同反貧困措施的銜接和多元反貧困主體的配合，但反貧困的內(nèi)在機(jī)理依然是以救助和開發(fā)為主導(dǎo)的事后補(bǔ)償模式，與反貧困理論的發(fā)展相比，實(shí)踐中這種反貧困邏輯顯然是滯后和不完整的。兩項(xiàng)制度銜接中僅僅依靠農(nóng)村低保的社會(huì)救助功能無法實(shí)現(xiàn)對(duì)致貧風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，而在原有銜接模式的基礎(chǔ)上構(gòu)建社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，進(jìn)一步完善部門合作的聯(lián)動(dòng)路徑則填補(bǔ)了這一政策闕漏。社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制就是通過社會(huì)保障與扶貧開發(fā)兩部門的相互溝通、協(xié)調(diào)和配合，在反貧困實(shí)踐中建立程序、政策、管理、信息和資源五個(gè)方面的多維聯(lián)動(dòng)路徑及相關(guān)保障制度，這一聯(lián)動(dòng)管理運(yùn)行體系將力求實(shí)現(xiàn)反貧困社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。圖1為社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的模型示意圖，橫軸表示生存水平，從左至右表示生存水平不斷提高;縱軸表示發(fā)展水平，從下至上表示發(fā)展水平不斷提升。

　　(二)構(gòu)建社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度優(yōu)勢(shì)

　　社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)凸顯了以救助和預(yù)防為基本功能的社會(huì)保障政策價(jià)值，發(fā)揮了以開發(fā)為主要特征的扶貧開發(fā)政策的重要作用，為提高貧困對(duì)象發(fā)展能力和生活水平提供了助推力。在新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略背景下，社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)必將有力促進(jìn)我國(guó)反貧困事業(yè)的健康發(fā)展，其制度優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尤其關(guān)注對(duì)貧困的預(yù)防。社會(huì)投資型國(guó)家理論主張通過人力資本投資促進(jìn)人的發(fā)展和增強(qiáng)自主性，以對(duì)人為風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“事前預(yù)防"210人力資本主要包括健康和教育兩部分，通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可以減輕貧困者負(fù)擔(dān)，提高其健康水平，解除農(nóng)民的后顧之憂;接受教育和技能培訓(xùn)則有利于提升貧困群體內(nèi)生發(fā)展能力，在面臨沖擊時(shí)減少脆弱性。隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，亟須社會(huì)保障提供更加多元化、系統(tǒng)性的保障功能。總體來看，社會(huì)保障應(yīng)持續(xù)發(fā)揮其保障貧困群體基本生存需求的基礎(chǔ)性功能，同時(shí)要關(guān)注貧困群體在健康、醫(yī)療等方面的多維需求。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基礎(chǔ)上，對(duì)已經(jīng)陷入貧困且沒有勞動(dòng)能力的絕對(duì)貧困人口重點(diǎn)救助，通過發(fā)放低保金等方式維持其基本生存;對(duì)有勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力可以恢復(fù)的貧困人口進(jìn)行人力資本開發(fā)，通過產(chǎn)業(yè)扶貧和技能培訓(xùn)等方式培育其自我發(fā)展能力121，成適應(yīng)新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)發(fā)展的新機(jī)制。

　　二是社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制更加注重良性互動(dòng)。二者聯(lián)動(dòng)的核心是“預(yù)防一救助一開發(fā)”的內(nèi)在機(jī)理，重點(diǎn)是社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)的路徑選擇，即如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)的問題。社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)施，一方面通過社會(huì)保障政策提供兜底性保障，預(yù)防貧困現(xiàn)象的產(chǎn)生，扶助貧困人口擺脫貧困;另一方面通過扶貧開發(fā)開啟發(fā)展之源，在發(fā)展中解決貧困這一社會(huì)問題。社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效地把預(yù)防、救助和開發(fā)有機(jī)地統(tǒng)一起來、巧妙地結(jié)合起來。這對(duì)于“五個(gè)一批"[2]脫貧措施的落實(shí)和脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有積極作用。通過構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度間的政策目標(biāo)互補(bǔ)，在脫貧攻堅(jiān)決勝期，更好地保證全面消除絕對(duì)貧困和全面建成小康社會(huì)的政治目標(biāo)。三是社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制更具政策前瞻性。在2020年全面消除絕對(duì)貧困任務(wù)完成之后，我國(guó)的貧困治理重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，屆時(shí)兩項(xiàng)制度聯(lián)動(dòng)的作用將會(huì)更加重要。首先，鞏固脫貧成果及有效預(yù)防返貧是貧困治理工作的重中之重，社會(huì)保障的貧困預(yù)防、扶貧兜底和扶貧開發(fā)的致富動(dòng)能再造為脫貧脆弱性群體安上“雙保險(xiǎn)”，極大地穩(wěn)固脫貧成效。其次，在相對(duì)貧困階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展伴隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的影響日益增加，風(fēng)險(xiǎn)沖擊、收入分化等問題24也逐漸成為社會(huì)矛盾焦點(diǎn)，這些問題對(duì)相對(duì)貧困群體的影響將會(huì)更深，沖擊性將會(huì)更大，故此便亟須發(fā)揮社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重要作用，構(gòu)建完整且系統(tǒng)性的社會(huì)安全網(wǎng)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保護(hù)式的貧困治理。

　　(三)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的政策邏輯與實(shí)踐路徑

　　社會(huì)保障與扶貧開發(fā)實(shí)施聯(lián)動(dòng)，信息和資源的共享是合作的基礎(chǔ)，相關(guān)政府扶貧會(huì)議和政策文件中也多次強(qiáng)調(diào)“兩項(xiàng)制度"銜接中信息和資源共享的問題。但實(shí)踐中卻暴露出了相關(guān)部門之間合作機(jī)制不完善，信息難以溝通，資源難以共享等弊端[21，嚴(yán)重?fù)p害了脫貧攻堅(jiān)的整體效率。因此，社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制必須在信息和資源的共享、聯(lián)動(dòng)上進(jìn)一步優(yōu)化，并將逐步形成程序聯(lián)動(dòng)、政策聯(lián)動(dòng)、管理聯(lián)動(dòng)、信息聯(lián)動(dòng)和資源聯(lián)動(dòng)的社會(huì)保障與扶貧開發(fā)多維聯(lián)動(dòng)路徑。程序聯(lián)動(dòng)涉及民政部門和扶貧開發(fā)部門在貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別和分類方面的銜接，要求統(tǒng)一收入核算標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善貧困人口的識(shí)別分類機(jī)制。政策聯(lián)動(dòng)強(qiáng)調(diào)兩部門對(duì)不同類型的貧困對(duì)象實(shí)施不同的扶貧政策，對(duì)完全沒有勞動(dòng)能力的絕對(duì)貧困人口通過發(fā)放最低生活保障金保證其基本生存需求，對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口發(fā)揮扶貧開發(fā)的扶持帶動(dòng)作用，對(duì)兩部門交叉的扶貧低保戶，則需要低保制度和扶貧政策的雙重支持。管理聯(lián)動(dòng)通過建立貧困人口動(dòng)態(tài)管理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)貧困人口的定期追蹤，確保脫貧對(duì)象穩(wěn)步退出和返貧人口及時(shí)納人。信息聯(lián)動(dòng)要通過建立兩部門共享的扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)庫(kù)來為決策提供依據(jù)。資源聯(lián)動(dòng)一方面要求資源共享，發(fā)揮各部門扶貧資金和項(xiàng)目的連帶整合效應(yīng);另一方面要對(duì)各部門的工作人員進(jìn)行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以便在聯(lián)動(dòng)過程中達(dá)成政策一致以實(shí)現(xiàn)扶貧工作的高效運(yùn)行。部門的合作也應(yīng)當(dāng)由原來的扶貧開發(fā)部門和民政部門擴(kuò)展到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房以及社保等多部門協(xié)同并進(jìn)，擴(kuò)大社會(huì)組織和貧困者自身的參與，形成多元主體協(xié)同治理體系。各部門在程序、政策、管理、信息和資源方面的具體聯(lián)動(dòng)方案應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接的經(jīng)驗(yàn)為借鑒，以實(shí)踐中的貧困問題為依據(jù)，制定契合當(dāng)前反貧困實(shí)踐的社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)的具體方案。

　　結(jié)語(yǔ)

　　新中國(guó)成立70多年來我國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)獲得了空前的發(fā)展。助益于國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及黨和政府對(duì)民生事業(yè)的高度重視，改革開放40多年來，中國(guó)已使8億人成功脫貧，并在2020年全面消除絕對(duì)貧困，這是人類反貧困歷史上前所未有的壯舉。與此同時(shí)，我國(guó)的反貧困理論隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷優(yōu)化，以便能更加適應(yīng)和契合貧困問題不斷發(fā)展變化的實(shí)際。農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接作為社會(huì)保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動(dòng)的“先行軍”，并在特定歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用，但隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，脫貧攻堅(jiān)也到了實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的決勝階段，此時(shí)割裂貧困人口生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的反貧困體系已然不能適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村貧困性質(zhì)發(fā)生根本性變化的形勢(shì)。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施及其與精準(zhǔn)扶貧的有效銜接也對(duì)當(dāng)下農(nóng)村反貧困事業(yè)提出了新的任務(wù)和要求。社會(huì)保障與扶貧開發(fā)的聯(lián)動(dòng)正是基于新時(shí)代反貧困理論發(fā)展的需求，針對(duì)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)銜接實(shí)踐的不足所進(jìn)行的理論和政策優(yōu)化，同時(shí)也與國(guó)家反貧困實(shí)踐發(fā)展需求相對(duì)接。通過社會(huì)保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效聯(lián)動(dòng)，解決復(fù)雜貧困問題所需要的貧困者自我發(fā)展能力、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和抵御能力都將得到培育和提升，從而必將直擊我國(guó)反貧困斗爭(zhēng)解決最難啃的“硬骨頭”，有助于從根本上解決貧困問題，實(shí)現(xiàn)貧困者可持續(xù)生計(jì)，進(jìn)而助力2020年全面消除絕對(duì)貧困和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的勝利實(shí)現(xiàn)。

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