摘要：行政管理歷史及政治邏輯,又有黨行政管理歷史及政治邏輯,又有黨項州二十四,不知其隸屬。大凡府州八百五十六,號為羈縻云。[18]從此,羈縻制度已成為唐朝處理邊疆問題的既定政策。項州二十四,不知其隸屬。大凡府州八百五十六,號為羈縻云。[18]從此,羈縻制度已成為唐朝處理邊疆問題的既定政策。

　　關鍵詞：行政管理論文發表,核心期刊論文發表,行政管理歷史,政治邏輯

　　一、秦漢至唐宋中原王朝在桂西的羈縻制度

　　秦漢至唐宋中原對桂西逐步推行羈縻制度。桂西自古為“百越之地”,處于自我發展的態勢。秦始皇一統“天下”的雄心打破了這樣的格局,開創了新的紀元。五十萬鐵騎越過五嶺,經過幾年的征伐戰爭,中央王朝第一次將疆域擴展到嶺南地區,并設置了桂林、南海、象三郡,試圖與中原其他地區一樣進行同樣的管理。桂林郡地處今天廣西東部,由于地理環境、移民、文化等原因,中原王朝在那里實行的郡縣管理體制得以延續。象郡的轄地即包括今桂西全部、越南中部與北部、廣東西部的部分地區、云南東部以及貴州南部[7]260。由于地理環境、民族、交通等原因,中央與地方的聯系相當有限,郡縣制的推行大打折扣。

　　值得一提的是,郡縣制在嶺南的推行之初,有其一定的制度彈性,三郡只是“置南海尉以典之,所謂東南一尉也。”[8]采取“仍令其君長治之”[9]的策略,“以桂林、象郡、百越之君俛首領系頸,委命下吏”[10]。西漢時,“漢連出兵三歲,誅羌,滅兩粵,番禺以西至蜀南者置初郡十七,且以其故俗治,無賦稅。”[11]這種“以故俗治”下的“初郡”實際上就是一種包含柔性治理理念的所謂羈縻體制的一種制度設計。自秦至唐的近千余年間,羈縻體制的形成經過了一個漫長的演變歷程,其主要的行政機構在各朝有不同的稱呼。秦設有“道”,為縣級行政單位,《漢舊儀》說:“內郡為縣,三邊為道”[12]。漢代沿襲之,如西漢平帝時有“道三十二”[13]。

　　另增設“屬國”、“初郡”等統轄。《后漢書》言:“又置屬國都尉,主蠻夷降者。……省關都尉,唯邊郡往往置都尉及屬國都尉,稍有分縣,治民比郡。”[14]初郡又稱邊郡,更為正式,林超民曾歸納出這一設置的四個特點,可資參考:郡縣幾乎設置于與部族連結的范圍內;任命太守、縣令、長吏掌治郡縣,任命少數民族地區的部落首領為王、侯、邑長等,實行土官流官并治;初郡出賦,土長繳納土貢,無征調;初郡的太守掌管軍事,擔任武備,軍隊由內地派遣[15]。南朝時期則出現“左郡”、“左縣”的設置,為當時之主流,此外有僚郡、俚郡,但不普遍。左郡與左縣首見于劉宋,到蕭齊時達到頂點,左郡33個,左縣更是有100多個,分布的區域甚廣。其實質的運作規則與前代的邊郡無太多區別,這一建置開啟了唐代羈縻州制[16]。漢唐間中央王朝的力量尚未進入到桂西的腹地,所形成的羈縻體制是籠統而寬泛的。一直到唐代這種狀況有了很大改觀。“五嶺之南漲海之北三代以前視為荒服,秦置郡三,漢置郡九,然兩江溪峒之間所謂羈縻夷酋者尚未見于載籍,迨夫唐之太宗既平突厥,諸夷內屬始置羈縻州縣。

　　其大者為都督府,以其首領為都督刺史,皆世襲雖貢賦版籍多不上戶部。”[17]羈縻州的建置更趨于完善和制度化:唐興,初未暇于四夷,自太宗平突厥,西北諸蕃及蠻夷稍稍內屬,即其部落列置州縣。其大者為都督府,以其首領為都督、刺史,皆得世襲。雖貢賦版籍,多不上戶部,然聲教所暨,皆邊州都督、都護所領,著于令式。今錄招降開置之目,以見其盛。其后或臣或叛,經制不一,不能詳見。……蠻隸江南者,為州五十一,隸嶺南者,為州九十三。又有黨項州二十四,不知其隸屬。大凡府州八百五十六,號為羈縻云。[18]從此,羈縻制度已成為唐朝處理邊疆問題的既定政策。

　　高祖武德時大臣竇靜指出了這一政策具有策略性的意義:臣聞夷狄者,同夫禽獸,窮則搏噬,群則聚塵。不可以刑法威,不可以仁義教。衣食仰給,不務耕桑,徒損有為之民,以資無知之虜,得之則無益于治,失之則無損于化。然彼首丘之情,未易忘也,誠恐一旦變生,犯我王略,愚臣之所深慮。如臣計者,莫如因其破亡之后,加其無妄之福,假以賢王之號,妻以宗室之女,分其土地,析其部落,使其權弱勢分,易為羈制。自可永保邊塞,俾為籓臣,此實長轡遠馭之道。[19]竇靜的剖析從傳統的觀點出發,道出了羈縻制的“合理性”,從實際操作層面來看,確實是一種“長轡遠馭之道”,而且對后世影響深遠,近人顧頡剛、史念海認,“羈縻州者,雖有州、縣之名稱,而刺史、縣令皆以其酋長渠魁為之,其內部之行政中央殆少加以過問,后世土司制度仿佛之”[20]144。唐時,桂西幾乎皆為羈縻州領地,分屬江南道黔州都督府、嶺南道桂州都督府、邕州都督府及安南都護府,當時的劃分已較為明確了。

　　江南道黔州都督府領11州:明州、福州、峨州、琳州、鸞州、那州、添州、延州、雙城州、撫水州、姜州;嶺南道桂州都督府領7州:纖州、歸思州、思順州、蓄州、溫泉州、述昆州、格州;邕州都督府領26州:椳州、歸順州、思剛州、侯州、歸誠州、倫州、石西州、思恩州、思同州、思明州、萬形州、萬承州、上思州、談州、思瑯州、波州、員州、功饒州、萬德州、左州、思誠州、曷州、歸樂州、青州、得州、七源州;安南都護府領8州:歸化州、思農州、西原州、龍州、思陵州、祿州、金龍州、安德州[7]429-430。共計52州,州又領縣數十,可謂州縣林立,羈縻政策在桂西的推行達到高潮。宋襲唐制,繼續推行羈縻州制。“唐末,諸酋分據其地,自為刺史。宋興,始通中國,奉正朔,修職貢。間有桀黠貪利或疆吏失于撫御,往往聚而為寇,抄掠邊戶。朝廷禽獸畜之,務在羈縻,不深治也。”[21]仁宗皇佑四年(1052年)以狄青鎮壓儂智高叛亂為契機,對桂西羈縻州縣重新整合則為此后的土司制度的總體框架奠定了基礎。

　　《文獻通考》載:“儂智高反,朝廷討平之,因其疆域,參唐制,分析其種落,大者為州,小者為縣,又小者為洞,凡五十所,推其長雄者首領,籍其民為壯丁,以藩籬內郡,障防外蠻,緩急追集備御,制如官軍。”[22]之后元豐年間編撰的《元豐九域志》對桂西設置的羈縻州縣有詳細記錄,從中可以發現明清時期的土司與這些羈縻州縣有很深的淵源關系,許多土司就直接承襲于此。土司的地域范圍也基本確定,此后歷朝再無大的變化,即邕州的左右江、宜州的紅水河流域[23]。北宋后期曾進行過改革,試圖強行將邊境地區完全“內地化”,但這些措施實施結果并不成功,只能重新退回羈縻州制,《宋史》載:熙寧間,以章惇察訪經制蠻事,諸溪峒相繼納土,愿為王民,始創城砦,比之內地。元佑初,諸蠻復叛,朝廷方務休息,乃詔諭湖南、北及廣西路并免追討,廢堡砦,棄五溪諸郡縣。崇寧間,復議開邊,于是安化上三州及思廣諸峒蠻夷,皆愿納土輸貢賦,及令廣西招納左、右江四百五十余峒。尋以議者言,以為招致熟蕃非便,乃詔悉廢所置州郡,復祖宗之舊焉。[21]

　　文中所謂“復祖宗之舊”,即是恢復羈縻體制,由此可見,內地的郡縣制并不適合邊境地區。范成大曾在廣西任最高長官兩年,了解桂西社會,他寫的《桂海虞衡志》中說:羈縻州洞,隸邕州左右江者為多,舊有四道儂氏,謂安平、武勒、忠浪、七源四州,皆儂姓;又有四道黃氏,謂安德、歸樂、露城、田州,皆黃姓;又有武侯、延眾、石門、感德四鎮之民。……其人物獷悍,風俗荒怪,不可盡以中國教法繩治,姑羈縻之而已。今黃姓尚多,而儂姓絕少。……宜州管下亦有羈縻州縣十余所,其法尤疏,幾似化外,其尤者曰南丹州,待之又與他州不同,特命其首領莫氏曰刺史,月支鹽料及守臣供給錢。[24]115-116范成大對桂西羈縻州縣內運作了然于胸。

　　由于“人物獷悍,風俗荒怪,不可盡以中國教法繩治”,因而“姑羈縻之”。桂西的羈縻體制有以下幾個特征:1.“因其疆域”建政,“大者為州,小者為縣,又小者為洞”,不改變或調整土酋原轄地領土;2.任原土酋為官;3.以朝貢關系為紐帶;4.各族土兵要接受朝廷征調;5.不改變原有的經濟生產方式[25]。這幾點構成桂西羈縻體制的重要特征,實際上也是后來土司制度的特點。

　　二、元代以降中原王朝在桂西的土司制度

　　土司制度是元明清以來新型的羈縻體制,發端于元代,明代時高度成熟化。羈縻體制到土司制度是一脈相承的,正如《明史》中所稱:西南諸蠻,有虞氏之苗,商之鬼方,西漢之夜郎、靡莫、邛、莋、僰、爨之屬皆是也。自巴、夔以東及湖、湘、嶺嶠,盤踞數千里,種類殊別。歷代以來,自相君長。原其為王朝役使,自周武王時孟津大會,而庸、蜀、羌、髳、微、盧、彭、濮諸蠻皆與焉。及楚莊蹻王滇,而秦開五尺道,置吏,沿及漢武,置都尉縣屬,仍令自保,此即土官、土吏之所始歟。迨有明踵元故事,大為恢拓,分別司郡州縣,額以賦役,聽我驅調,而法始備矣。然其道在于羈縻。[26]有元一代,土司制度在桂西得到推行和強化。元王朝在桂西設置了專門的宣慰、宣撫、安撫、招討、長官諸司以及路(府)、州、縣等機構。“元朝在廣西設置的土司機構,開始時司、寨、土州、土縣、洞等,并依次隸屬,統領于廣西行中書省;后改司為府,廢寨設路;先后在今桂西地區設寨5處,路7處,土州64個,土縣9個,洞44個,長官司11個。至元年間,元王朝在左右江地區更置4個總管府,統領州、縣、洞160處。”[27]實行路、州、縣的管理體系。

　　這些機構的首領多被稱為“土官”,且已十分普遍。元王朝對于桂西土官的管理制定了特別的賞罰制度,用法令的形式來規范,“諸左右兩江所部土官,輒興兵相仇殺者,坐以叛逆之罪。其有妄相告言者,以其罪罪之。有司受財妄聽者,以枉法論。諸土官有能愛撫軍民,境內寧謐者,三年一次,保勘升官。其有勛勞,及應升賞承襲,文字至帥府,輒非理疏駁,故為難阻者,罷之。”世祖至元二十九年(1292年),烏古孫澤“為廣西兩江道宣慰副使、僉都元帥府事。兩江荒遠瘴癘,與百夷接,不知禮法,澤作《司規》三十有二章,以漸為教,其民至今遵守之。”[28]元王朝對土官的承襲實行較為嚴密的管理制度。仁宗延佑六年(1319年),中書省建議:“云南土官病故,子侄兄弟襲之,無則妻承夫職。”仁宗同意此意見,形成定制[28]。

　　按照朝廷的規定,土官的承襲,必須上報中央批準,贈予詔敕、印章、虎符、驛璽書等信物,這對朝廷掌控土司有一定作用。此外,朝貢的發展則體現了土司與朝廷“臣屬”關系的加強。元王朝規定土官朝貢,或一年、或二年或三年一次,貢品多為奇珍異獸和方物。進貢之前需要獲得許可,仁宗大德七年(1303年),詔曰:“禁諸人非奉旨毋得以寶貨進獻”[28]。有關桂西土官的朝貢在《元史》中也多有記載,仁宗延佑五年(1319年)九月,廣西兩江龍州萬戶趙清臣、太平路總管李興隆率土官黃法扶、何凱貢方物,仁宗“賜以幣帛有差”[28];英宗至治三年(1323年)十二月,右江來安路總管岑世興遣其弟岑世元入貢[28];泰定三年(1326年)八月,太平路總管郭扶奉方物來獻;十二月,右江諸寨土官岑世忠等奉方物來獻[28];文宗天歷二年(1329年)二月,思明路總管黃克順來貢方物[28]。明代初期,對于投誠的土官“多因元官授之,稍與約束,定征徭差發之法。漸為宣慰司者十一,為招討司者一,為宣撫司者十,為安撫司者十九,為長官司者百七十有三。其府州縣正貳屬官,或土或流,大率宣慰等司經歷皆流官,府州縣佐貳多流官。