這篇城市規(guī)劃論文發(fā)表了取消城鄉(xiāng)戶籍人口劃分的改革效應(yīng)，戶籍制度的改革可以推進人口城鎮(zhèn)化，同時帶動其他領(lǐng)域的改革，論文回顧我國戶籍制度的由來及改革歷程，對于全面把握戶籍制度的功能、與其他經(jīng)濟制度的聯(lián)系以及未來改革趨勢等具有積極的作用。

　　關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃論文,戶籍制度改革

　　2014年6月6日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。習(xí)近平在會議上說，推進人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大舉措。2014年7月30日，國務(wù)院正式印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，著重提出取消城鄉(xiāng)戶口劃分等關(guān)鍵性戶籍改革舉措，對于進一步釋放改革紅利，推動其他領(lǐng)域改革走向深入將產(chǎn)生積極效應(yīng)。此次取消城鄉(xiāng)戶口劃分，深化城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革是貫徹落實2013年黨的十八屆三中全會、2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議、2014年中央經(jīng)濟工作會議提出關(guān)于進一步推進戶籍制度改革要求的重大舉措，對于打破城鄉(xiāng)分割戶籍身份界限，構(gòu)建新型戶籍管理體系，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快城鎮(zhèn)化進程，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，牽引其他領(lǐng)域改革等具有劃時代意義。

　　一、戶籍制度的由來及改革歷程回顧

　　戶籍制度是政府職能部門對所轄居民的基本狀況進行登記并進行相關(guān)管理的一項國家行政管理制度，其目的在于維護社會治安和提供人口統(tǒng)計資料。將居住和流動人口按照戶籍所在地進行分類管理是一種最基本的、常見的管理方式，有利于滿足人口統(tǒng)計、維護社會治安等社會需要。戶籍制度在我國古代及新中國成立之前的時期就被廣泛采用，新中國成立之后堅持了戶籍管理的思路，但同時也承擔(dān)著為國家工業(yè)化戰(zhàn)略提供配套的職能。新中國成立之初，國際國內(nèi)形勢要求我國盡快建立起現(xiàn)代工業(yè)體系，提高國家綜合實力，維護政治穩(wěn)定和改善民生，自國家“一五”計劃以來，我國確立了以工業(yè)為主導(dǎo)、以城市為核心的發(fā)展戰(zhàn)略，采取計劃經(jīng)濟體制進行資源調(diào)控和配置，將各種要素優(yōu)先配置到國家戰(zhàn)略需要的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和部門，在一定歷史時期對國力提升等方面確實發(fā)揮出了重要的作用。當(dāng)時為了與國家戰(zhàn)略相配套，建立起城鄉(xiāng)分割戶籍制度、人民公社制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度“三駕馬車”，即通過戶籍制度管理人口流動，將農(nóng)村居民以人民公社形式組織起來，從事農(nóng)業(yè)集體勞動，再按照統(tǒng)購統(tǒng)銷制度將工業(yè)化需要的農(nóng)村集體勞動初級產(chǎn)品配置到工業(yè)部門，再將農(nóng)民生活需要的工業(yè)品配置到農(nóng)村地區(qū)，形成人口――就業(yè)――生產(chǎn)交換――消費――分配管理過程鏈條化循環(huán)。改革開放以后，建立起社會主義市場經(jīng)濟，資源配置的方式不再由國家計劃為主，而是交由市場的自發(fā)力量。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割戶籍管理制度已經(jīng)不適應(yīng)人力資源流動配置的需要，特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行后將農(nóng)村剩余勞動力從土地勞作中釋放出來，不斷涌入工業(yè)發(fā)達、人才需要旺盛的城市，給戶籍城鄉(xiāng)分割管理帶來挑戰(zhàn)。

　　改革開放后，國家對原有二元戶籍制度做出了調(diào)整，制定了一系列相關(guān)政策打破城鄉(xiāng)戶籍界限，保證流動居住的權(quán)利。例如國務(wù)院于1984年發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，1985年7月公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行暫住證、寄住證制度。從1978年到1991年的十余年間，黨和國家對二元戶籍制度政策進行了諸多調(diào)整與變革。90年代的戶籍改革圍繞放開戶籍限制，實行流動落戶政策展開。1997年6月國務(wù)院批準(zhǔn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》，并在試點的基礎(chǔ)上于2001年3月批準(zhǔn)了《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》，凡在縣級市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。1994年以后，國家取消了戶口按照商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”劃分法，以居住地和職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。2000年以來的戶籍改革主要圍繞逐步剝離依附在戶籍身份上的經(jīng)濟社會不平等利益，建立城鄉(xiāng)一體化戶籍制度，回歸戶籍人口登記功能等展開。最新一輪的戶籍改革，也是較為徹底的改革舉措，是黨的十八屆三中全會以來提出的改革方案。代表性的改革方案為2014年7月30日由國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出取消城鄉(xiāng)戶籍人口劃分，建立統(tǒng)一的居民戶口登記制度，消除不平等身份利益的戶籍根源，對全面深化改革各項政策舉措產(chǎn)生了共振作用，并產(chǎn)生了許多積極的改革效應(yīng)。

　　二、新一輪戶籍制度改革的效應(yīng)分析

　　(一)開啟城鄉(xiāng)二元戶籍制度實質(zhì)改革

　　此次戶籍制度改革取得重大突破，打破城鄉(xiāng)分割的戶籍身份界限，首次取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口身份劃分，構(gòu)建了新型戶籍管理體系，使戶籍管理政策逐步回歸到人口登記功能，在破解二元戶籍制度中邁出了重要一步。戶籍身份的統(tǒng)一有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利的平等，為下一步在改革中逐步消除依附在城鄉(xiāng)戶籍身份上的福利差別奠定基礎(chǔ)。

　　我國城鄉(xiāng)分割戶籍管理制度始于計劃經(jīng)濟時期，以限制人口流動和城鄉(xiāng)二元分配為主要特征，是為了適應(yīng)當(dāng)時“以農(nóng)補工”快速工業(yè)化戰(zhàn)略需要。傳統(tǒng)戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和人民公社制度是計劃經(jīng)濟時期國家治理的“三駕馬車”。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟建立與工業(yè)化進程加快，我國已經(jīng)達到工業(yè)化中后期水平，進入到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”歷史階段，城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)人口流動和經(jīng)濟發(fā)展需要。20世紀(jì)90年代以來，我國已經(jīng)進行多次戶籍政策改革，但都是局部調(diào)整，這次戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃后的總體調(diào)整，包括確立差異落戶政策、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、全面實施居住證制度、健全人口信息管理制度等多個方面，充分體現(xiàn)出改革決心、力度和針對性。 　　(二)推動“人的城鎮(zhèn)化”改革進程

　　戶籍制度改革有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和推動城鎮(zhèn)化進程。此次戶籍制度改革有兩個重要的目標(biāo)：一是取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)的戶口登記制度。今后，無論是農(nóng)村人，還是城里人，統(tǒng)一為居民戶口，消除了身份歧視，在教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)方面享有同等國民待遇，為進一步剝離依附在戶籍身份上的不平等經(jīng)濟利益奠定了基礎(chǔ)，有利于化解城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)和行政管理結(jié)構(gòu)，是推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要突破口。二是要努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，讓在城鎮(zhèn)就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口暫時沒有落戶的，能夠逐步享受當(dāng)?shù)氐幕�本公共服�?wù)。目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。如果實現(xiàn)上述目標(biāo)，到2020年左右，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃確立的速度目標(biāo)將順利實現(xiàn)，同時也有利于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

　　(三)促進城鄉(xiāng)社會保障一體化改革

　　戶籍制度改革對社會保障產(chǎn)生積極影響，同時也給現(xiàn)行社會保障制度帶來諸多挑戰(zhàn)。受二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分割戶籍政策限制，我國社會保障體系具有鮮明的城鄉(xiāng)二元特點，城鎮(zhèn)社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度在保障項目、制度模式、繳費標(biāo)準(zhǔn)、給付水平、管理體制等方面均存在明顯差異，這些差異給流動人口社保制度銜接帶來困難。以醫(yī)療保險為例，非農(nóng)戶籍人口根據(jù)工作類型可以選擇參加職工醫(yī)保、靈活就業(yè)醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保等，農(nóng)業(yè)戶籍人口不能參加職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，一般只能參加新農(nóng)合，不同醫(yī)保制度的籌資模式、報銷額度和報銷比例均存在差異。此次戶籍改革統(tǒng)一為居民戶口性質(zhì)，意味著農(nóng)業(yè)和非農(nóng)人口將具有同等社會保障參保選擇權(quán)利。長期看，這有利于推動城鄉(xiāng)社會保障制度整合，縮小城鄉(xiāng)社會保障制度差異，打通相互轉(zhuǎn)換銜接通道，加速城鄉(xiāng)一體化社會保障體系進程，提高社會保障制度公平性。但短期看，在現(xiàn)行社會保障制度條件下，也會因為城鄉(xiāng)社會保障制度參保凈收益差異，使得農(nóng)業(yè)人口扎堆參加城鎮(zhèn)社會保障制度，給社保基金可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)。

　　(四)為其他領(lǐng)域改革提供同步配套

　　此次戶籍制度改革的鮮明特點，在于不僅是戶籍本身的單項改革，而是按照中央全面深化改革的統(tǒng)一部署進行的一次綜合配套改革，能夠?qū)κ�八屆三中全會提出的其他領(lǐng)域改革起到牽引和推動作用。一是有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。戶籍改革提出引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶中小城市，加強中小城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，有利于吸引產(chǎn)業(yè)項目在中小城市落地，避免過于大城市化傾向，促進經(jīng)濟均衡發(fā)展。二是有利于實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。戶籍改革提出保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口平等享有教育、就業(yè)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)、社會保障、住房保障等權(quán)利，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供政策支持。三是有利于推動財政體制改革。戶籍改革提出了建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機制，在一般性和均衡性財政轉(zhuǎn)移支付中將充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化因素，有利于建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的新型財政制度。四是有利于完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。戶籍改革明確現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，保護了農(nóng)民集體收益分配權(quán)，為推進農(nóng)村土地確權(quán)登記工作和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革營造穩(wěn)定環(huán)境。

　　三、下一步推進戶籍制度改革的建議

　　戶籍制度改革方案已經(jīng)出臺，藍圖已經(jīng)繪就，下一步的重點在于落實戶籍制度的改革意見，以及加強對地方戶籍改革實踐的調(diào)查研究，隨著戶籍改革的深入及時出臺實施細則，不斷完善政策，更好地推進戶籍制度改革。一是要建立戶籍制度改革推進規(guī)劃，明確戶籍制度改革的落實責(zé)任，將改革方案內(nèi)容盡快落實到位，徹底解決戶籍制度背后的權(quán)利不平等問題。二是要加強對戶籍制度改革的調(diào)查研究，整合地方行政部門、高校、黨校、行政學(xué)院等社會智庫力量，開展戶籍改革分類專項調(diào)查，及時發(fā)現(xiàn)戶籍改革中存在的問題，以便及時出臺應(yīng)對措施。三是要建立戶籍制度改革部際聯(lián)席會議制度，對戶籍制度改革做出頂層設(shè)計，出臺聯(lián)動改革舉措。因為戶籍制度改革不僅僅是戶籍制度本身的問題，而是與其他制度改革存在密切關(guān)聯(lián)影響。戶籍制度改革后，會對以戶籍制度為基礎(chǔ)的現(xiàn)有社會保障制度等產(chǎn)生沖擊。例如戶籍改革后，農(nóng)村居民可不可以參加城鎮(zhèn)社會保障制度，城鎮(zhèn)居民可不可以購買農(nóng)村住房等等，都需要在全面深化改革的大格局中重新進行政策界定和完善，及時出臺與戶籍改革相適應(yīng)的政策銜接機制。

　　推薦期刊：世界歷史(雙月刊)創(chuàng)刊于1979年，是由中國社會科學(xué)院世界歷史研究所主辦的學(xué)術(shù)理論性刊物。