【摘要】綜合監(jiān)管制度作為黨中央、國(guó)務(wù)院確定的5項(xiàng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度之一，是全體國(guó)民生命健康權(quán)益的重要保障。衛(wèi)生健康行政部門是醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的主要牽頭負(fù)責(zé)部門，本文從衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的歷史沿革、現(xiàn)狀與發(fā)展方向分析，認(rèn)為作為衛(wèi)生健康相關(guān)法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)必將是衛(wèi)生綜合監(jiān)管制度落實(shí)的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須通過建立執(zhí)法責(zé)任制，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，以行政執(zhí)法三項(xiàng)制度為保障，以“雙隨機(jī)、一公開”為模式，履職盡責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)。

　　【關(guān)鍵詞】衛(wèi)生綜合監(jiān)管;新時(shí)期;雙隨機(jī);三項(xiàng)制度;衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)

　　2018年中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議指出，改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度，對(duì)維護(hù)人民群眾健康權(quán)益具有重要意義。衛(wèi)生健康行政部門作為醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的主要負(fù)責(zé)部門，是行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定與行政執(zhí)法的牽頭人，整合后的衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法負(fù)責(zé)衛(wèi)生行業(yè)行政執(zhí)法工作，查處違法行為，作為醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的主要執(zhí)行部門，如何開展衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法是目前需要關(guān)注和研究的重點(diǎn)。

　　1衛(wèi)生綜合監(jiān)管概念的提出

　　2016年全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)將“綜合監(jiān)管制度”列為五項(xiàng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度之一后，學(xué)術(shù)界對(duì)“綜合監(jiān)督管理”這一問題也開始注意[1]。通過萬(wàn)方數(shù)據(jù)知識(shí)服務(wù)平臺(tái)，以“醫(yī)療綜合衛(wèi)生監(jiān)管”進(jìn)行檢索得到文獻(xiàn)443篇，涉及醫(yī)療衛(wèi)生綜合執(zhí)法監(jiān)督的僅41篇。大部分研究主要是對(duì)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》的解讀，其余文獻(xiàn)只是限定在某一領(lǐng)域、某一行業(yè)、以分析具體問題為內(nèi)容，均未對(duì)衛(wèi)生綜合監(jiān)管的概念和職能進(jìn)行界定。

　　國(guó)家衛(wèi)生健康委先后對(duì)加強(qiáng)綜合監(jiān)督執(zhí)法工作提出了指導(dǎo)意見，明確了衛(wèi)生綜合監(jiān)管的基本原則、工作任務(wù)與保障機(jī)制，使得衛(wèi)生綜合監(jiān)管的職責(zé)任務(wù)更加明確�！吨腥A人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》(草案)制定了綜合監(jiān)督管理制度，提出了綜合監(jiān)督管理的概念，即國(guó)家建立政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、社會(huì)參與的專業(yè)、高效的醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)督管理體系，綜合監(jiān)督管理概念的提出為衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)在新時(shí)期醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)管指明了方向。

　　2衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法的歷史沿革與現(xiàn)狀

　　建國(guó)以后改革開放之前，我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督工作基本沿用的前蘇聯(lián)模式。由衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)實(shí)施執(zhí)法，按專業(yè)管理，履行行政業(yè)務(wù)管理、技術(shù)服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)等職能[2]，2013年國(guó)家衛(wèi)生健康委明確規(guī)定，各地衛(wèi)生行政部門整合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)執(zhí)法人員，組建衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，作為衛(wèi)生行政部門行使醫(yī)療衛(wèi)生、傳染病防治、采供血等行政執(zhí)法職權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這從國(guó)家層面上確定了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位，作為衛(wèi)生健康行政部門集中行使綜合監(jiān)督執(zhí)法職權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是衛(wèi)生計(jì)生法律法規(guī)的執(zhí)行者。

　　2.1歷史沿革

　　2.1.1衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)的確立:

　　1949年10月，中央政府衛(wèi)生部成立公共衛(wèi)生局，開展全國(guó)衛(wèi)生防疫工作，承擔(dān)預(yù)防控制傳染病與衛(wèi)生監(jiān)督管理職能，1951年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生防疫和醫(yī)療工作的指示》時(shí)提出對(duì)衛(wèi)生工作必須及時(shí)加以檢查，1953年開始在衛(wèi)生部成立衛(wèi)生監(jiān)督室，開展建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督工作[3]，各級(jí)衛(wèi)生防疫站開始在全國(guó)建立，衛(wèi)生監(jiān)督工作成為一項(xiàng)重要職責(zé)，衛(wèi)生監(jiān)督制度得以在全國(guó)確立。

　　2.1.2衛(wèi)生監(jiān)督的改革與發(fā)展:

　　1982年衛(wèi)生部設(shè)立衛(wèi)生防疫司，負(fù)責(zé)傳染病、食品衛(wèi)生等五大衛(wèi)生管理。1982年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)頒布了《食品衛(wèi)生法(試行)》，此后陸續(xù)出臺(tái)了《傳染病防治法》等13部法律、40部行政法規(guī)和200多部部門規(guī)章，中國(guó)社會(huì)主義衛(wèi)生法律體系逐步確立，但是隨著我國(guó)法治化進(jìn)程與社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的加快，衛(wèi)生監(jiān)督工作仍由衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)執(zhí)行呈現(xiàn)了諸多如承擔(dān)衛(wèi)生監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)分散、提供有償技術(shù)服務(wù)、效率低下等弊端，2002年國(guó)家衛(wèi)生部成立衛(wèi)生監(jiān)督中心，衛(wèi)生防疫部門分解為衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，整合了分散于衛(wèi)生行政部門下屬的各執(zhí)法隊(duì)伍，整合后執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)、隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)與各項(xiàng)制度開始確立，使衛(wèi)生行政管理從“辦衛(wèi)生”轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用法律、法規(guī)和政策、規(guī)劃等手段“管衛(wèi)生”，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作開始了一個(gè)新的歷史時(shí)期。

　　2.1.3衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系趨于完善:

　　2004年衛(wèi)生部成立衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督司，負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)監(jiān)督工作，2006年初，衛(wèi)生部在原衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督司的基礎(chǔ)上組建成立衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督局，增加了人員編制，進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督職能，重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的監(jiān)督，2006年，衛(wèi)生部明確了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提出要逐步規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，落實(shí)衛(wèi)生監(jiān)督經(jīng)費(fèi)，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)支持能力建設(shè)以及農(nóng)村衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

　　2009年，隨著食品安全法的實(shí)施，食品監(jiān)管由衛(wèi)生部門劃轉(zhuǎn)至食品藥品監(jiān)管部門，食品監(jiān)管職責(zé)的劃轉(zhuǎn)，使得衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)將醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督作為衛(wèi)生監(jiān)督重點(diǎn)工作。衛(wèi)生與計(jì)生的合并后，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委整合了衛(wèi)生計(jì)生行政執(zhí)法資源，對(duì)衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)管職能和工作任務(wù)進(jìn)行了明確，對(duì)綜合監(jiān)督執(zhí)法體系進(jìn)行了完善，為推進(jìn)衛(wèi)生計(jì)生綜合執(zhí)法提供了組織上、財(cái)政上、人員上的保障。

　　2018年12月29日修正的《職業(yè)病防治法》明確了衛(wèi)生行政部門承擔(dān)職業(yè)病防治的監(jiān)督管理工作，國(guó)家職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能歷經(jīng)多次調(diào)整后再次回歸，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)調(diào)整后，衛(wèi)生行政部門的職責(zé)由以職業(yè)病診治為主變?yōu)楸O(jiān)管職業(yè)衛(wèi)生所有領(lǐng)域，行政相對(duì)人也由職業(yè)健康相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到了所有存在職業(yè)病危害的用人單位、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)起了職業(yè)衛(wèi)生的全流程監(jiān)管。至此，現(xiàn)行的衛(wèi)生監(jiān)督體系基本確立，衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍整合階段到位。

　　2.2衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀

　　2.2.1執(zhí)法機(jī)構(gòu):

　　衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)自從衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)中分立出來，已走過19年歷程，可劃分為成長(zhǎng)期(2000～2004年)、成熟期(2005～2009年)、低潮期(2010～2015年)[4]新發(fā)展期(2016～)4個(gè)發(fā)展階段。我國(guó)衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法工作是國(guó)家衛(wèi)生行政部門以委托的方式，交由衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來執(zhí)行的，現(xiàn)全國(guó)獨(dú)立的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)共計(jì)2986家[5]，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)成立以來，工作職能不斷調(diào)整，幾經(jīng)變遷，遺留了諸多歷史問題，使得綜合監(jiān)督執(zhí)法工作重點(diǎn)不斷變化，執(zhí)法隊(duì)伍也無(wú)法穩(wěn)定。

　�、倜�稱問題，國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)名稱為監(jiān)督中心，參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位，地方有的稱為“所”，有的稱為“局”，也有叫“隊(duì)”的，有“某市衛(wèi)生監(jiān)督局”、有“某市衛(wèi)生計(jì)生委監(jiān)督局”，名稱不一，五花八門，在全國(guó)其他部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)中非常少見，名稱的各式各樣，嚴(yán)重影響了衛(wèi)生綜合執(zhí)法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性，對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的整體發(fā)展、運(yùn)行與形象建設(shè)造成了不利影響，名稱統(tǒng)一迫在眉睫;②單位性質(zhì)與法律地位問題，截止2014年1月15日，已經(jīng)統(tǒng)計(jì)到信息的2907個(gè)機(jī)構(gòu)中，公務(wù)員管理的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)179個(gè)，參照(依照、比照)公務(wù)員管理的事業(yè)單位1355個(gè)，差額撥款事業(yè)單位73個(gè)，全額撥款事業(yè)單位1300個(gè)[6]。

　　衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)就是執(zhí)行衛(wèi)生計(jì)生法律法規(guī)，作為衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)，單位性質(zhì)不統(tǒng)一，在綜合監(jiān)督執(zhí)法中的地位和作用就無(wú)法達(dá)到法律賦予的水平，同時(shí)隨著國(guó)家法治建設(shè)的趨于完善，相關(guān)法律明確了行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的規(guī)定，國(guó)家行政法律中明確確立了行政機(jī)關(guān)開展行政強(qiáng)制、行政許可工作，行政機(jī)關(guān)可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。

　　衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)受衛(wèi)生行政部門委托進(jìn)行行政執(zhí)法的法律地位，將會(huì)更加尷尬，只有依照中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，明確衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)性質(zhì)與法律地位，才能適應(yīng)新時(shí)期衛(wèi)生綜合監(jiān)管的大勢(shì)。

　　第三經(jīng)費(fèi)房屋與執(zhí)法裝備問題，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法有著較強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)執(zhí)法對(duì)象的監(jiān)管離不開監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)等技術(shù)支持，同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)+在行政執(zhí)法中的廣泛應(yīng)用以及兩法銜接、執(zhí)法全過程記錄等制度的落實(shí)，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法對(duì)執(zhí)法裝備的依賴程度也越來越高，房屋、經(jīng)費(fèi)的需求也更加迫切，國(guó)家對(duì)各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)和執(zhí)法裝備建設(shè)有明確的標(biāo)準(zhǔn)要求，也投入了大量的資金與設(shè)備，但是從各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備配置情況看，省、市、縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備種類數(shù)均未達(dá)到配置標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)設(shè)備種類配置情況略好，縣級(jí)設(shè)備種類配置情況最不齊全[7]。

　　房屋情況是2012年全國(guó)21.23%的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建筑規(guī)模達(dá)標(biāo)，省、市、縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)房屋建筑規(guī)模達(dá)標(biāo)率逐漸降低，依次為42.86%、26.50%和18.35%，房屋建設(shè)達(dá)標(biāo)率均為超過50%[8]，市、縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)房屋建設(shè)與標(biāo)準(zhǔn)差距更大，經(jīng)費(fèi)情況，雖然財(cái)政投入逐年增加，但是相對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作實(shí)際需求和支出而言，政府投入總量不足，仍存在缺口，入不敷出[9]。

　　2.2.2衛(wèi)生執(zhí)法人員:

　　現(xiàn)在的衛(wèi)生執(zhí)法隊(duì)伍基本上是從原衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)中分立出來的，在歷次改革中，衛(wèi)生執(zhí)法隊(duì)伍受到較大影響，特別是食品安全和職業(yè)衛(wèi)生職能調(diào)整削弱了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能，影響隊(duì)伍的穩(wěn)定和整體素質(zhì)[10]，衛(wèi)生執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足，從年齡結(jié)構(gòu)看，中國(guó)<45歲衛(wèi)生技術(shù)人員、其他技術(shù)人員、管理人員2011年的62.4%、71.9%、57.1%下降到2015年的53.7%、66.4%、52.0%，45～54歲、55～59歲、≥60歲的衛(wèi)生監(jiān)督人員比例均有所上升[11]，衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍也逐年呈年老化趨勢(shì)。

　　《中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》顯示，全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員65025人，監(jiān)管單位2175388家，人均監(jiān)管單位33家，衛(wèi)生監(jiān)督人員的配置水平為0.49/萬(wàn)人，這與原國(guó)家衛(wèi)生部確定的人口每萬(wàn)人應(yīng)配備衛(wèi)生監(jiān)督員1～1.5人的標(biāo)準(zhǔn)有相當(dāng)大的差距。

　　作為依法承擔(dān)衛(wèi)生行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，需要熟練掌握醫(yī)療衛(wèi)生理論知識(shí)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)，而且更需要專業(yè)技術(shù)與法律水平的緊密結(jié)合，而我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督體系是以衛(wèi)生防疫的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，人員仍按學(xué)科專業(yè)模式管理為主，目前在崗的監(jiān)督人員中，醫(yī)學(xué)類專業(yè)占52.57%，管理學(xué)專業(yè)占8.40%，法律類專業(yè)占8.47%[12]，綜合性執(zhí)法能力較低，很難適應(yīng)當(dāng)前衛(wèi)生綜合監(jiān)管的大環(huán)境，奇缺法律專業(yè)與醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)相結(jié)合的復(fù)合型人才。

　　2.2.3衛(wèi)生立法執(zhí)法情況:

　　現(xiàn)涉及衛(wèi)生計(jì)生的法律13部、法規(guī)40部、規(guī)章152部，各類批復(fù)357個(gè)，各類規(guī)范217個(gè)，衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)5000余個(gè)，初步形成較完善的涵蓋醫(yī)療、傳染病、食品、生活飲用水、公共場(chǎng)所、職業(yè)、放射、學(xué)校衛(wèi)生等衛(wèi)生領(lǐng)域的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。但衛(wèi)生立法多是針對(duì)各具體衛(wèi)生計(jì)生領(lǐng)域的單項(xiàng)法，如計(jì)劃生育法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、母嬰保健法、獻(xiàn)血法、傳染病防治法等，綜合性、系統(tǒng)性的基本法仍未出臺(tái)，這使得對(duì)單項(xiàng)法貫徹執(zhí)行中，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則與規(guī)范，也不利于衛(wèi)生綜合監(jiān)管落實(shí)執(zhí)行。

　　2.2.4現(xiàn)行衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法模式:

　　衛(wèi)生監(jiān)督工作始于新中國(guó)成立后預(yù)防為主的衛(wèi)生方針下，以五大衛(wèi)生為專業(yè)方向發(fā)展而來，各地衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本上采取的按專業(yè)設(shè)置科室，按專業(yè)開展衛(wèi)生監(jiān)督的模式，對(duì)轄區(qū)內(nèi)被監(jiān)督單位全覆蓋檢查，并以監(jiān)督頻次為重要指標(biāo)，北京市在衛(wèi)生監(jiān)督考核的指標(biāo)中將監(jiān)督頻次和監(jiān)督覆蓋率作為考核的主要內(nèi)容，以通過加強(qiáng)監(jiān)督頻次、增加監(jiān)督覆蓋率，以降低被監(jiān)管單位潛在的衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)[13]。

　　但是，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，市場(chǎng)主體呈爆發(fā)性增長(zhǎng)，使得衛(wèi)生監(jiān)督員的配置數(shù)量與轄區(qū)常駐人口數(shù)量的比例不斷地降低，已經(jīng)難以滿足各專業(yè)監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)的需求[14]，監(jiān)督頻次和監(jiān)督覆蓋率的要求被迫流于形式，這使得許多深層次違法行為無(wú)法發(fā)現(xiàn)，造成了對(duì)懲戒力度的減弱與追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的增加。

　　自2017年開始，國(guó)家衛(wèi)生健康委在全國(guó)范圍內(nèi)運(yùn)用“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制開展國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生重點(diǎn)監(jiān)督抽樣檢查工作，2017年抽取206582家被監(jiān)管單位，抽取比例為6.23%，2018年抽取308802家，比例為9.95%，以保定市本級(jí)為例，2018年保定市本級(jí)共監(jiān)管單位632家，抽取單位347家，與監(jiān)管單位比高達(dá)54.9%，抽取縣鄉(xiāng)單位140家，占抽取單位比例為40.3%，鄉(xiāng)村單位80家，鄉(xiāng)村單位占比為23.1%。在監(jiān)督覆蓋率與監(jiān)督頻次未明確取消的情況下，再有雙隨機(jī)工作任務(wù)，衛(wèi)生監(jiān)督效果更難以保障。

　　3衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)在新時(shí)期的衛(wèi)生綜合監(jiān)管

　　衛(wèi)生健康行政部門是醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的牽頭負(fù)責(zé)部門，而作為衛(wèi)生健康相關(guān)法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)是衛(wèi)生計(jì)生行業(yè)綜合監(jiān)管具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須找準(zhǔn)方向，提升能力，完善制度，全方位、全周期維護(hù)和保障人民健康。

　　3.1加強(qiáng)衛(wèi)生綜合監(jiān)管必須全面推行“雙隨機(jī)，一公開”監(jiān)管模式

　　“雙隨機(jī)，一公開”監(jiān)管模式是嶄新的監(jiān)管理念，是監(jiān)管方式的重要?jiǎng)?chuàng)新，國(guó)家明確要求各級(jí)執(zhí)法部門積極推廣，雙隨機(jī)要求首先建立完整的監(jiān)管對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)與執(zhí)法人員數(shù)據(jù)庫(kù)，隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，從執(zhí)法檢查人員庫(kù)中隨機(jī)選派執(zhí)法人員開展執(zhí)法工作[15]，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。雙隨機(jī)監(jiān)管模式是深化“放、管、服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措，既保證了執(zhí)法的公平公正公開，又能避免對(duì)市場(chǎng)主體隨意檢查與任性檢查，有效降低監(jiān)管成本，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，國(guó)家衛(wèi)生健康委自2017年開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行雙隨機(jī)監(jiān)管模式，但在我們的實(shí)際工作中有一些問題仍需要明確。

　　3.1.1雙隨機(jī)監(jiān)管模式與監(jiān)督頻次、覆蓋率和定期回訪之間的關(guān)系:

　　監(jiān)督頻次、監(jiān)督覆蓋率和定期回訪等監(jiān)管模式，是之前衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的主要模式，現(xiàn)已與雙隨機(jī)監(jiān)管模式相違背，但是國(guó)家衛(wèi)生健康委提出醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率2020年達(dá)到90%的目標(biāo)[16]、衛(wèi)生部關(guān)于推行公共場(chǎng)所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級(jí)管理制度的通知(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2009〕5號(hào))提出的A級(jí)單位2年1次，B級(jí)單位1年1次，C級(jí)單位1年2次的監(jiān)督頻次等規(guī)定依然有效。

　　而原國(guó)家工商管理總局明確提出“定期回訪、日常巡查等監(jiān)管模式并不符合目前要求推行的雙隨機(jī)、一公開的監(jiān)管原則與要求，總局將通過年度規(guī)范性文件清理的方式及時(shí)廢止相關(guān)文件”，建議國(guó)家衛(wèi)生健康委也明文廢除與雙隨機(jī)監(jiān)管模式相抵觸的文件，以保證雙隨機(jī)監(jiān)管模式順暢高效、保質(zhì)保量的全面推進(jìn)。

　　3.1.2雙隨機(jī)與各種專項(xiàng)檢查之間的關(guān)系:專項(xiàng)整治

　　活動(dòng)是多年來衛(wèi)生監(jiān)督工作主要監(jiān)管模式，對(duì)精準(zhǔn)打擊違法行為，迅速扭轉(zhuǎn)行業(yè)秩序，起到立竿見影的效果，但效果難以保持，無(wú)法形成長(zhǎng)效機(jī)制的弊端。今年以來，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)整治活動(dòng)有醫(yī)療亂象專項(xiàng)整治、住宿場(chǎng)所專項(xiàng)整治、兒童青少年近視矯正市場(chǎng)亂象整治、消毒產(chǎn)品專項(xiàng)整治、疫苗規(guī)范使用專項(xiàng)整治、職業(yè)病危害專項(xiàng)整治等9項(xiàng)之多，這如果不能與雙隨機(jī)、一公開工作有機(jī)結(jié)合，勢(shì)必造成雙隨機(jī)工作流于形式，甚至這種毫無(wú)限制的專項(xiàng)整治會(huì)成為亂指揮、推卸責(zé)任的溫床。

　　因此國(guó)家提出的各類專項(xiàng)檢查活動(dòng)必須與國(guó)家雙隨機(jī)任務(wù)相融合，應(yīng)該在對(duì)歷年雙隨機(jī)檢查結(jié)果進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高、違法行為較嚴(yán)重的行業(yè)加大抽查比例，對(duì)社會(huì)影響惡劣、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的某領(lǐng)域違法行為，建議由國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府部署統(tǒng)一的、多部門聯(lián)合的專項(xiàng)整治，原則上各部門不再搞各自的專項(xiàng)整治活動(dòng)，日常監(jiān)督檢查以雙隨機(jī)、一公開模式進(jìn)行。

　　3.1.3雙隨機(jī)抽查與各級(jí)抽查統(tǒng)一協(xié)調(diào)的關(guān)系:

　　雙隨機(jī)監(jiān)管不能搞一哄而上，國(guó)家、省、市、縣層層雙隨機(jī)抽查，結(jié)果會(huì)將雙隨機(jī)搞成全覆蓋檢查，雙隨機(jī)抽查應(yīng)科學(xué)、有序、規(guī)范開展，以頂層設(shè)計(jì)、基層實(shí)施為原則，由國(guó)家確定每年抽檢單位總數(shù)，堅(jiān)持總量控制，省級(jí)對(duì)投訴舉報(bào)集中、風(fēng)險(xiǎn)較高的行業(yè)，可以增加抽檢頻次、加大抽檢比例，并報(bào)國(guó)家備案。

　　3.1.4雙隨機(jī)監(jiān)管模式與投訴舉報(bào)、依申請(qǐng)行政行為之間的關(guān)系:

　　投訴舉報(bào)的查處對(duì)有效保護(hù)群眾利益，準(zhǔn)確遏制違法行為，及時(shí)化解社會(huì)矛盾起著非常重要的作用，推行雙隨機(jī)監(jiān)管模式的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)投訴舉報(bào)查處的規(guī)范，明確查處流程、時(shí)限與答復(fù)方式，明確首問負(fù)責(zé)制，嚴(yán)禁部門之間的推諉，依申請(qǐng)行政行為包括行政許可、行政給付、行政備案與申請(qǐng)信息公開等，這些與群眾生產(chǎn)、生活與工作密切相關(guān)，涉及到社會(huì)各方面的切身利益，因此雙隨機(jī)監(jiān)管模式與投訴舉報(bào)查處機(jī)制、依申請(qǐng)行政行為辦理規(guī)范，三位一體、相輔相成、互為補(bǔ)充，對(duì)依法依規(guī)開展了雙隨機(jī)檢查，因監(jiān)管對(duì)象自身原因出現(xiàn)問題的，應(yīng)予以免責(zé)，這樣既調(diào)動(dòng)了衛(wèi)生監(jiān)督人員的積極性又保障了廣大群眾的切身利益，既加強(qiáng)了市場(chǎng)主體責(zé)任又減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　3.1.5雙隨機(jī)監(jiān)管模式與社會(huì)信用體系建設(shè)的有機(jī)結(jié)合:

　　我國(guó)創(chuàng)造性地將社會(huì)信用體系建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理、“放管服”革相結(jié)合為增強(qiáng)市場(chǎng)主體誠(chéng)信意識(shí)、營(yíng)造優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境和消費(fèi)環(huán)境提供了有力支撐，取得了顯著成效[17]。社會(huì)信用體系與雙隨機(jī)監(jiān)管模式在增強(qiáng)市場(chǎng)主體信用意識(shí)和自我約束力，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)方面目標(biāo)一致。

　　按照國(guó)家衛(wèi)生健康委提出的2020年雙隨機(jī)抽檢比例達(dá)到20%的目標(biāo)，一個(gè)市場(chǎng)主體平均5年才能抽取一次，雙隨機(jī)監(jiān)管模式如何達(dá)到預(yù)期效果，如何促使市場(chǎng)主體加強(qiáng)自律將是必須面對(duì)的首要問題，失信懲戒制度，嚴(yán)懲失信者，明確守信與失信的概念及標(biāo)準(zhǔn)，形成守信激勵(lì)與失信懲戒的互動(dòng)機(jī)制[18]與雙隨機(jī)監(jiān)管模的有機(jī)結(jié)合，充分利用社會(huì)信用體系中的告知承諾制與黑名單制度，發(fā)揮“一處失信、處處受限”的信用懲戒，才能起到有效降低監(jiān)管成本，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)與促使市場(chǎng)主體依法依規(guī)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的雙重效果。

　　3.2加強(qiáng)衛(wèi)生綜合監(jiān)管必須以提升衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員能力為基礎(chǔ)

　　衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍始于1953年，歷經(jīng)歷史變遷，幾經(jīng)改革調(diào)整至今仍完整保留，它繼承了老一輩衛(wèi)生防疫人艱苦樸素，任勞任怨的作風(fēng)，但隨著中國(guó)法治建設(shè)的逐漸完善，依法行政，執(zhí)政為民的理念深入人心，新的執(zhí)法理念，新的執(zhí)法模式，專業(yè)與法律知識(shí)的雙重更新，只有衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員能力提升，才能適應(yīng)當(dāng)前形式，才能完成衛(wèi)生綜合監(jiān)管的歷史任務(wù)。

　　我們現(xiàn)在首先要做到的是留住現(xiàn)有人才，衛(wèi)生行政執(zhí)法專業(yè)性非常強(qiáng)，培養(yǎng)某一專業(yè)帶頭人(如醫(yī)療、職業(yè)衛(wèi)生等)至少八年以上，這是衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的核心人才，通過加大資金投入，提高待遇，為其提供必要保障，避免人才流失;其次是引進(jìn)稀缺人才，特別是引進(jìn)醫(yī)學(xué)專業(yè)與法律專業(yè)雙學(xué)歷的復(fù)合型人才;再就是培養(yǎng)后備人才，梯隊(duì)建設(shè)是延續(xù)衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法的重要保障，努力培養(yǎng)打造一支政治合格、業(yè)務(wù)扎實(shí)、實(shí)際工作能力強(qiáng)的衛(wèi)生監(jiān)督員隊(duì)伍，才能為衛(wèi)生綜合監(jiān)管事業(yè)的發(fā)展提供必要的人才保證和智力支持。

　　3.3加強(qiáng)衛(wèi)生綜合監(jiān)管必須以行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”為保障

　　行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”是指行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，對(duì)規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)行政執(zhí)法嚴(yán)格、透明、公正，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，具有重要意義。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在三項(xiàng)制度建設(shè)必須思想上高度重視，財(cái)政上積極保障，人員上積極適應(yīng)，在面臨新課題、新問題、新任務(wù)的同時(shí)，工作著力點(diǎn)放在“全面推行”和“重點(diǎn)突破”兩個(gè)方面[19]，做到配套制度標(biāo)準(zhǔn)化，設(shè)施設(shè)備智能化，執(zhí)法工作信息化，以此為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法理念、執(zhí)法模式升級(jí)與轉(zhuǎn)變，保障衛(wèi)生綜合監(jiān)管工作依法高效開展。

　　國(guó)家、省、市各級(jí)政府在行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”方面均出臺(tái)了相應(yīng)制度與措施，但制度的執(zhí)行最終還需要執(zhí)法人員的具體落實(shí)，一些細(xì)節(jié)的問題還需要明確，如執(zhí)法公示應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、格式與內(nèi)容，統(tǒng)一執(zhí)法信息公示平臺(tái);重大執(zhí)法決定法制審核制度中，應(yīng)加強(qiáng)的對(duì)審核人員的管理與備案，建立審核人員數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)審核人員的培訓(xùn);執(zhí)法全過程記錄制度應(yīng)確立全程錄音錄像的重要作用，明確音像設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范記錄程序、記錄內(nèi)容，加強(qiáng)內(nèi)容儲(chǔ)存應(yīng)用的管理。

　　3.4加強(qiáng)衛(wèi)生綜合監(jiān)管必須明確行政執(zhí)法責(zé)任制

　　基層衛(wèi)生監(jiān)督工作履職壓力大，風(fēng)險(xiǎn)性高，因履職缺位不到位被追責(zé)的事件時(shí)有發(fā)生，追責(zé)力度的加大確實(shí)提高了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的責(zé)任感，增強(qiáng)了工作實(shí)效，而基層一線，工作千頭萬(wàn)緒，又有體制、人員、經(jīng)費(fèi)等多方面的困擾，因此，應(yīng)該堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛結(jié)合，激勵(lì)與約束并重，建立健全衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)度，確定什么可為、什么不可為，如何為，才能避免“干得越多、出錯(cuò)越多”的不當(dāng)認(rèn)識(shí)，才能避免“不求有功、但求無(wú)過”的錯(cuò)誤心態(tài)。

　　國(guó)家在激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)��?dāng)新作為的意見中，明確提出要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，切實(shí)為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝�鼓勁，元�?guó)家安監(jiān)部門、國(guó)家食藥部門均出臺(tái)了相應(yīng)規(guī)范，明確了責(zé)任追究范圍、責(zé)任追究方式與責(zé)任追究程序特別是明確了行政執(zhí)法人員不承擔(dān)責(zé)任的情形。建議國(guó)家衛(wèi)生行政主管部門以此為契機(jī)，制定相應(yīng)規(guī)范，進(jìn)一步厘清了責(zé)任追究的邊界，確定責(zé)任追究免責(zé)情形。讓廣大衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員能干事、想干事、敢干事，切實(shí)營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。

　　衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須順應(yīng)衛(wèi)生綜合監(jiān)管的歷史潮流，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝自己，必須深刻領(lǐng)會(huì)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，勇于擔(dān)當(dāng)，真抓實(shí)干，才能在機(jī)構(gòu)改革的歷史大潮中搏得一席之地。

　　參考文獻(xiàn)

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　　相關(guān)論文投稿刊物：《中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督》辦刊宗旨;充分利用廣泛的專家資源，技術(shù)資源和人力資源，科學(xué)化組織和出版醫(yī)藥衛(wèi)生知識(shí)和相關(guān)信息，為醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)和醫(yī)藥衛(wèi)生工作者提供交流與探索的園地，成為具有現(xiàn)實(shí)性和實(shí)用性的知識(shí)平臺(tái)。