摘要：自然資源部、財政部、生態環境部、水利部、國家林業和草原局聯合印發的《自然資源統一確權登記暫行辦法》，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記。這標志著我國開始全面實行自然資源統一確權登記制度，自然資源確權登記邁入法治化軌道。但是，當前自然資源統一確權登記存在問題，因此文章重點就問題與對策展開論述。

　　關鍵詞：自然資源;統一確權登記;存在問題;解決對策

　　引言

　　開展自然資源統一確權登記，逐步劃清“邊界”，有利于解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題，支撐自然資源有效監管和嚴格保護，保障國家生態安全和資源安全。當前，開展自然資源統一確權登記工作過程中存在一些問題，影響確權與登記的順利進行，這就要求相關工作部門和人員制定有效的對策和解決措施，保證自然資源統一確權登記工作的順利實施。

　　1自然資源分類現狀

　　從廣義的自然資源角度看，自然資源是指“在一定的時間和技術條件下，能夠產生經濟價值，以提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總稱”，如土地資源、礦產資源、水資源、生物資源等。很多自然資源既有物權的排他性，又具有重要的生態環境要素，我國在土地法、礦產資源法、草原法等法律法規中明確了自然資源的權利內容，又提出了自然資源利用的環境和生態保護要求。因此，自然資源統一確權登記中自然資源分類也要兼顧權利和生態環境需要。

　　現有自然資源分類體系中，首先，相關專家學者從自然、經濟、環境等角度對自然資源的分類，比如《中國自然資源學叢書》將自然資源劃分為土地資源、水資源、礦產資源、氣候資源、森林資源、草地資源、水產資源、野生植物資源、野生動物資源以及旅游資源等10種。其次，從行政行業管理角度，各行業管理部門又對自然資源按相應的管理范圍進行細化分類，如土地管理部門的《土地利用現狀分類》，劃分為耕地、林地、草地等12個一級類，水田、天然牧草地、喬木林地等73個二級類。林業、海洋、草原等管理部門也分別依據本部門的法律法規對所管理的自然資源進行分類。以上兩種主要自然資源分類中，前者側重自然資源的經濟和環境屬性，后者則是側重于資源的管理角度進行分類。

　　2自然資源統一確權登記工作存在的問題

　　2.1產權歸屬不明確

　　當前我國在制定自然資源歸屬權相關法律時，概念和定義等模糊不清，容易產生分歧，在進行歸屬權劃分時容易引發各種爭議，不利于進行自然資源歸屬權劃分和登記，影響工作進展。由于法律不太完善，在進行歸屬權確定或登記時，存在困難，容易造成造成了相關部門監管不利，從而破壞了自然資源。

　　2.2尚未建立現代產權制度體系

　　現階段我國在自然資源管理方面的機制不是太完善，缺乏有效監督，因此，在處理自然資源糾紛時容易出現問題，不利于進行自然資源清算和歸屬權確定。甚至會導致其他問題，如：相關機構和部門未能充分履行職責、權責不清、執法糾紛等問題。另外，由于自然資源的屬性和類別存在交叉，容易導致不同機構部門之間處理自然資源問題出現互相推諉現象，缺乏相應的監督機制，各機構部門之間缺乏有效制約。目前，我國對自然資源的管理尚未進行綜合管理，多是以分類管理為主，如對某一類別的自然資源進行管理，缺乏系統性，自然資源的管理不僅要進行分類別的橫向管理，還需進行匯總式的縱向管理。

　　2.3產權交易機制不完善，市場配置程度低

　　我國在自然資源的產權交易建設起步較晚，同時也缺乏相關監督機制，交易市場未形成透明化、公開化、合理化機制，容易導致自然資源產權流轉不透明。相關職能部門如果過度干預，會影響市場價格，不利于發揮市場的作用，從而導致自然資源利用率降低。

　　3解決對策

　　3.1完善法律法規，出臺與自然資源確權登記指導有關的細則

　　對確權的自然資源進行合理的管理和利用，是當前國家進行生態文明建設一項重要舉措。實施自然資源統一確權登記工作能夠打破我國一直以來只運用各部門的法律條款進行自然資源管理的局限性，這種整合統一到一個機構的資源管理模式改善了分散式管理中聯系性不足的現象。有利于我國進行統一的管理自然資源產權和合理的建設國家生態文明。統一確權的管理方式更符合國家的發展方向。

　　《試行辦法》第一章第一條詳細闡述了自然資源統一登記的目的：“為落實十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央國務院關于印發<生態文明體制改革總體方案>的通知》要求，規范自然資源統一確權登記，建立統一的確權登記系統，推進自然資源確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。這一文件中指出的重要內容在法律中邁進一步，更加完善法律對國家資源的管理和維護，建立起確權登記工作的基本框架，幫助國家相關部門配合進行統一的自然資源確權登記行為。有了國家法律政策的保護和相關確權登記的政策指導，那么自然資源的確權登記工作將開展的更加順利且規范。

　　3.2進一步劃清產權邊界

　　在立法中應明確該方面的法律法規，這樣能有效減少糾紛，特別是所有權人的范疇，有利于提升對自然資源的保護，要對所有權人職責和權利進行清晰定義，使所有權人更合理高效的開展自然資源的利用]。我國土地資源的利用，土地資源屬于國家，但是可以進行承包和流轉等清晰界定，土地資源的管理依法由國務院和地方各級政府共同享有，經過其共同努力，有效進行自然資源的利用，促進其流轉。

　　另外，法律中根據我國當前社會發展形勢，制定了合理的自然資源的劃分，更符合我國當前發展形勢，同時，有利于其激發土地承包者的積極性，促使其合理利用土地資源，在法律許可范圍之內。在土地資源這方面的成功也為我國其他自然資源的劃分提供了借鑒意義，因此，政府在制定相關政策時，可以借鑒其制度和管理，以促進我國其他自然資源的劃分和產權界定，同時在劃分過程中，更預留了所有權代表行使主體、所有權代表行使內容等條款，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，有利于理清不同層級政府保護自然資源的權責，進一步加強自然資源保護。

　　3.3加強統一確權登記試點工作反饋

　　相關機構和部門要對試點工作能否有積極作用進行調研，并對調查和反饋結果進行分析和總結，以明確試點存在的問題，并積極解決，保證我國自然資源的劃分和登記等更好的符合當前我國發展形勢，在制度和指導條例下來后，可以先展開局部地區試點工作，看其是否有助于我國資源利用。

　　我國自然資源管理部門要結合我國發展形勢，制定符合當前發展的制度和法律，不斷完善自然資源高效開發和利用方面的措施。自然資源確權登記前要提前對各地區的自然資源進行調查和統計，以便進行查對，同時要通過法律手段予以明示，這也有利于推進社會公平，提升產權透明度，有助于對自然資源進行核查，并可以提高其自然資源的利用率，促進我國經濟增長。

　　結語

　　自然資源統一確權登記有利于幫助開展自然資源統計調查，能更合理和高效的利用我國的自然資源，避免過度開發利用破壞生態平衡。在實際工作中，可在局部地區先展開試點工作，以調查其是否符合我國自然資源利用基本情況，同時要對試點區工作進行總結。綜上，本文闡述了自然資源統一確權登記中存在的問題，提出了一些對策和措施，為我國自然資源統一確權登記工作提供有意義的參考，促進我國自然資源的可持續開發與利用。

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　　作者：周德修

　　土地論文投稿刊物：《國土資源通訊》(半月刊)創刊于2001年，由中華人民共和國國土資源部主管、中國國土資源報社主辦。主要欄目有：本期要覽、工作部署、重要講話、經驗交流等。