摘要:為促進地質災害防治規劃編制的規范化，增強規劃的科學性、實用性，提高規劃編制效率，減少工作盲目性。闡述了相關基本術語，提出了地質災害防治規劃編制的基本要求，探討了防治規劃編制的準備工作，明確了規劃的基本內容，包括指導思想、基本原則、目標任務、規劃項目、進度安排、環境評價、效益評估、經費估算、保障措施以及成果要求、規劃評審和發布實施等，可以作為各級公共管理機構、技術支撐單位或工程企業開展地質災害防治規劃編制的工作指南。

　　關鍵詞:地質災害;防治規劃;科學性;實用性;工作指南。

　　地質災害防治規劃編制研究的目的是為了促進規劃編制的規范化，增強規劃的科學性、實用性和可操作性，提高規劃編制效率，減少工作盲目性、散亂性。無論是行政管轄區域或專門地域(如汶川地震區、長江三峽水庫區)的規劃，都應根據規劃區的地質災害特點、經濟社會發展水平、區域自然或人類工程活動類型及強度和防災減災需求有針對性地架構規劃的基本內容。

　　規劃災種一般包括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂縫等，地區性或專門性規劃范圍可根據具體防災減災需要確定。編制防災減災規劃實質上是建立一種“有準備的文化”[1]。在陳述基本術語的前提下，本文提出了地質災害防治規劃編制的基本要求、工作準備、指導思想、基本原則、目標任務、規劃項目、進度安排、環境評價、效益評估、經費估算、保障措施、成果要求、規劃評審和發布實施等，意在為各級公共管理機構、技術支撐單位或工程企業開展地質災害防治規劃編制提供工作指南。

　　1基本術語

　　1.1地質災害

　　規劃使用的地質災害概念是指國家法規明確界定，由自然因素或者人為活動引發的危害人民生命和財產安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質作用有關的災害[2]。實際工作時，可根據地方法規或實際防災減災需求確定增加或減少地質災害種類。

　　1.2地質災害易發區

　　由地形地貌、巖土成分結構組合和地質構造及其活動性等綜合因素決定的容易出現或引發地質災害的區域，一般劃分為地質災害高易發區、中易發區和低易發區。

　　1.3地質災害防治區根據地質災害易發區劃，結合區域防災減災需求及實施條件而確定的地質災害防治區域，一般劃分為防治重點區、次重點區和一般區。

　　1.4地質災害防治規劃考慮區域地質災害狀況、防災減災需求和社會經濟發展水平等多種要素研究編制的包括地質災害調查評價、監測預警、治理避讓和應急響應等內容，具有指導性、綜合性、約束性和時段性的地質災害防治行動計劃或工作方案。

　　1.5規劃基準年規劃基準年(基準期或現狀水平年)指編制規劃采用的地質災害災情、社會經濟數據和工程技術指標等參數對應的年份，即背景數據的采集年。實際工作中，將各種基準參數統一到現狀水平年作為確定規劃目標任務的基礎，一般選定規劃實施的前一年或可以獲得量化數據的年份作為基準年。

　　1.6規劃目標年規劃目標年(水平年)指規劃目標實現或達到的年份。例如，我國國民經濟與社會發展第十三個五年規劃的目標年是2020年[3]。

　　1.7規劃期規劃期(規劃期限)指規劃實施的時間區間或目標任務達成的時間范圍。地質災害防治規劃期限一般與國民經濟或社會發展規劃期一致，一般為5年，地震災區或重大工程地區的專項規劃一般為3~5年。一般地，5年及以內的規劃為近期規劃，10年規劃為中期規劃，15年規劃為遠期規劃。

　　1.8規劃區規劃區指目標任務部署落實的地區或空間范圍。如全國性規劃一般覆蓋國家領土管轄范圍，工程區的專項防治規劃限定在工程影響的地域。

　　1.9規劃圖按一定精度、圖例、圖式、色標和符號等標繪規劃內容的圖件，可細分為地質災害調查評價、監測預警、治理避讓工程和應急響應體系建設等的規劃部署圖。

　　1.10工程措施應用科學技術方法建造避免或減輕地質災害損失的工程實體，如攔擋工程、抗滑工程、排水工程或生態工程等措施。

　　1.11非工程措施通過制定實施法律政策、行政規章、工作制度、技術標準、培訓演練等進行風險管理、監測預警、應急避險等減少地質災害損失的行為，是對應工程實體的軟對策。

　　1.12規劃說明為了便于規劃審查批準、有效實施或取得支持理解，在編制正式規劃文件的同時，編制說明規劃背景、任務由來、編制規劃必要性、編制目的、編制過程、編制原則、規劃內容或項目設定依據、資金籌措、相關規劃銜接和征求意見及修改情況等。

　　1.13規劃銜接規劃銜接包括本級規劃與上位規劃及同級相關規劃的銜接兩方面。本級規劃必須貫徹上位規劃的指導思想，不能違反上位規劃的基本要求。同級規劃銜接主要考慮能夠相互促進、相互補充和合理統籌，避免內容重迭交叉、重復投資或重復建設。

　　1.14規劃解讀為了爭取相關層面及社會公眾的理解與支持，由規劃編制部門或技術支撐單位借助各種媒體對規劃背景、依據、基本內容、實施要求、預期減災成效和支持合作等進行分析解釋和展望。

　　1.15規劃修編因社會經濟條件變化、工程活動或氣象地震活動等引起地質災害形勢發生重大變化，為使原規劃適應新的形勢而對其進行修改補充或完善調整的行為。規劃修編需要按程序報批，經批準后組織編制并實施。

　　2基本要求

　　地質災害防治規劃編制的基本要求包括明確編制主體、編制依據、編制原則、編制程序、編制方法和成果要求等。

　　2.1編制主體明確規劃主體是政府管理部門或責任企業，是編制和執行規劃的主要責任者。

　　2.2編制依據規劃編制依據是同層級及以上的相關法規、政策、任務書和技術標準等。

　　2.3編制基礎包括現有工作狀況、資料信息、已有規劃執行情況、地質災害防治成效和社會經濟防災減災需求等。

　　2.4編制原則遵循問題導向，需求為主，充分考慮必要性、可行性和急迫性，經濟合理性與技術可行性等。

　　2.5指導思想規劃編制的指導思想是，堅持立足現狀，研判未來，目標適中，適度超前，防災減災需要與管理、科技和財政能力許可相結合。

　　2.6編制程序一般包括準備工作、調研分析、編制大綱、專題研究、分工編制、協調會商、征求意見、評審報批和發布實施等。

　　2.7編制方法一般采用資料收集分析、調研座談、需求分析、實地考察、會商論證、走訪上級及同級規劃單位和編制組內部研討等方法。

　　2.8成果要求規劃成果包括文本、報告、圖件和數據庫等，要求簡明扼要、層次清楚、結構合理、實用好用，工作內容、工作量和經費預算等依據充分，各種參數、定額鉤稽關系合理。

　　3準備工作

　　3.1組織準備

　　(1)成立規劃領導小組，負責審定工作計劃，落實編制經費，協調與有關部門的關系，解決規劃中的重大問題，組織審查規劃文本等。(2)組建規劃編制組，負責地質災害防治規劃編制的具體工作，包括編制工作方案、明確分工和職責要求，開展專題研究和綜合分析等，按進度安排完成編制工作。

　　3.2規劃大綱編制

　　(1)概述地質災害狀況，說明防治的必要性、緊迫性和可行性。(2)說明規劃依據、規劃對象、規劃范圍、規劃期限、規劃基準年以及相關規劃的銜接等。(3)提出地質災害易發區劃、防治區劃的基本要求。(4)明確規劃編制的指導思想、基本原則。(5)確定規劃目標任務和工作重點。

　　(6)界定規劃內容，包括地質災害調查勘查、監測預警、避讓搬遷、工程治理、應急體系建設和科學技術支撐研究等。(7)確定進度安排，包括安排的基本原則和分年度工作計劃。(8)確定防治費用估算依據、估算方法及經費籌措辦法。(9)列出防治效益分析和環境影響評價的基本要求。

　　(10)提出組織管理、政策法規、技術支撐能力和宣傳培訓等方面的保障措施。(11)明確主編單位、參編單位和技術支撐單位及人員的職責分工。規劃編制大綱經審定通過并報主管部門備案后，開始實施規劃編制工作。規劃編制過程中，應采取各種形式廣泛征求、聽取相關部門、企業、社區和專家的意見建議。

　　3.3技術準備

　　(1)資料搜集(a)規劃區氣象、水文資料數據;(b)基礎地質、水文地質、工程地質、環境地質調查資料與成果;(c)地質災害調查勘查、監測預警、防治工程和應急處置資料，以往規劃資料文件等;(d)區域人口、社會經濟、人文、自然資源、自然災害、水利、公路、鐵路、礦山、城鎮建設、土地利用以及輸電輸氣管線工程等有關資料;(e)區域國民經濟和社會發展計劃、城鎮建設總體規劃以及水利、交通、環保、礦山、能源、氣象等相關行業的規劃、標準等資料。

　　(2)資料整理或補充(a)紙質文字報告、數據、圖件及相應的電子文件信息核查、整理工作;(b)建立數據庫、圖形庫、文檔庫，進行資料信息合理性和可靠性分析;(c)根據需要補充適當精度的調(勘)查工作;(d)規劃圖輸出的比例尺根據需要選定，如國家層面的規劃圖可采用1:400萬，省級或專項規劃圖以1:10萬~1:50萬為宜。

　　(3)專題研究內容(a)既有規劃實施成效評價、存在問題分析等;(b)地質災害防治現狀、存在問題、發展趨勢與防災減災需求分析;(c)地質災害易發區劃研究。選取地形地貌、巖土類型、氣象水文、地震作用和人類活動等因素建立評價指標體系，采用定量與定性相結合方法進行因素疊加分析，編制研究報告和地質災害易發區劃圖及分區說明表[4-5];(d)地質災害防治區劃研究。考慮地質災害狀況、社會經濟發展狀況、國民經濟建設與社會發展規劃及需要保護的對象重要程度等劃分地質災害防治重點區、次重點區和一般區，編制研究報告、地質災害防治區劃圖及分區說明表[4];(e)地質災害防治工程研究。

　　根據地質災害發育現狀、易發區劃和防治區劃，研究提出地質災害調查評價、監測預警系統建設、搬遷避讓和治理工程項目、應急體系建設和主要科學技術問題的主要內容、技術要求、部署地點、實施條件、經費要求、防治效益和進度安排等;(f)環境影響評價研究。分析評估實施地質災害防治工程可能產生的有利和不利的環境影響，包括影響區域、方式、強度和持續時間等，提出減輕或降低不利影響的對策措施。

　　4規劃內容

　　4.1指導思想

　　規劃的指導思想一般強調符合國家的大政方針、規劃區域經濟社會發展需求，尤其是人類聚居區、重大基礎工程區的地質安全，通過防災減災促進可持續發展和改善生態環境等。貫徹落實“兩個堅持，三個轉變”:堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一;從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變。

　　4.2規劃原則一般強調“以人為本，綜合減災”;“防治結合，以防為主”;“合理避讓，科學選址”;“動態管理，分步實施”;“資源整合，信息共享”;“綜合考量，分步實施”;“依靠科技，提高成效”;“屬地為主，分級負責”和“明確分工，失職追責”等。

　　4.3規劃目標實施規劃預期要達到的防災減災成效，一般包括基本解決防災減災體系存在的薄弱環節或突出問題，顯著增強防御地質災害的能力，最大程度地避免或減輕地質災害造成的人員傷亡，實現同等致災強度下年均因災直接經濟損失占國民經濟生產總值或財稅收入的比例逐步降低，地質災害對人文社會和生態環境的影響顯著減輕等。具體工作目標如提升地質環境科學開發利用、地質災害風險管理、監測預警服務于區域防災減災和人居環境地質安全水平，以及增強應急響應和搶險處置能力等。

　　4.4規劃任務一般包括地質災害調查評價、監測預警、綜合防治、應急響應和科學技術研究等。(1)結合人居安全和社會經濟發展需求開展地質災害調查評價和信息系統建設工作[4-5]。(2)開展地質災害專業監測預警和群測群防體系建設。(3)核定地質災害搬遷避讓數量、涉及人數，開展搬遷新址地質安全評價;提出需要工程治理的地質災害數量及工程措施及工程量。(4)地質災害應急體系和響應能力建設。(5)研究地質災害防治過程中可能遇到的科學技術問題，為規劃項目順利實施提供支持。

　　4.5規劃項目

　　(1)地質災害調查評價。查清地質環境條件、地質災害特征，建立數據庫或信息系統，進行地質災害風險評價區劃，提出地質災害防治建議，開展宣傳培訓等[4-5]。調查工作精度采用1∶1萬~1∶5萬，按行政區域、流域或圖幅布置工作，重點集鎮地質災害勘查按1∶500~1∶5000布置。(2)地質災害監測預警。建立專業監測預警、群測群防和群專結合的工作體系，建立監測數據采集傳輸、整理分析和預警預報系統及發布平臺，明確地質災害專業監測站(點)數量和部署、群測群防體系建設和監測網建設要求及工作量。

　　(3)綜合防治工程。列出地質災害搬遷避讓工程地點、涉及人數或戶數，搬遷避讓選址地質安全評價內容與工作量等;提出工程治理的地質災害數量、工程措施及工程量。在條件具備時，治理工程可以和土地資源再開發或地質環境合理利用結合考慮，爭取社會資金進行開發性治理。(4)應急體系建設。提出法規制度、應急預案、工作體制機制、組織管理機構、技術支撐機構、信息網絡平臺、遠程視頻會商、應急響應技術裝備和個人防護裝備配置等方面的需求[6-7]。(5)科學技術支撐研究。針對規劃實施可能遇到的科學技術問題，專項研究地質災害成因機理、風險區劃、關鍵技術、設計方法、觀測基地和科學技術標準等[7]。

　　5環境影響與效益評估

　　5.1環境影響

　　分析研究地質災害防治工程施工過程中的不利影響，一般包括水土保持、植被生態、土地利用、水源質量、河湖淤積、動物活動、自然景觀和新址建設等，為降低或減緩不利的環境影響，應事先謀劃對策措施，如覆蓋裸露區、防治新的水土污染、降低噪聲和及時恢復生態環境等。

　　5.2效益評估

　　規劃實施效益一般包括社會效益、經濟效益和生態效益三方面。社會效益主要體現為消除威脅、減少人員傷亡和促進社會安定;經濟效益體現為減輕直接或間接經濟損失，促進保護或開發土地資源;生態環境效益體現為減輕地質災害對生態環境的破壞、減少水土流失，保護土地資源、森林植被、水質和自然景觀，改善人居環境等。

　　6經費估算與進度安排

　　6.1經費估算

　　根據地質災害防治工程的具體內容和工程量，按照市場價格、工程定額或取費標準及相關行業標準，按規劃當年當地的靜態物價水平估算地質災害防治體系建設經費。考慮地質災害的復雜性和動態變化性，列出不可預見費。

　　6.2經費籌措按照國家法規要求，根據地質災害成因及危害對象，分級分類制定規劃實施經費籌措方案。一般地，因自然因素引發的地質災害防治由中央與地方政府共同投資，因工程建設等人為因素引發的地質災害防治資金由責任單位承擔。

　　6.3進度安排根據經費籌措、技術可行性和現場實施條件等，按照先易后難、急迫先行和循序漸進的原則安排地質災害防治項目年度計劃。

　　7保障措施

　　7.1政策法規

　　為確保規劃有效實施，應健全完善行政規章、法律法規和技術標準等，推進地質災害防治法制化、規范化建設。7.2體制機制體制上健全完善目標責任制和順暢的管理體制，探索高效科學的工作機制，主管部門發揮組織、協調、指導和監督作用，相關部門按照各自的職責負責有關的地質災害防治工作。

　　7.3資金籌措

　　明確資金籌措方式、匹配比例、撥付渠道、績效考核和收益分配等。對于能夠結合土地開發的治理項目，可以嘗試建立靈活的融資渠道，出臺優惠或鼓勵性政策。

　　7.4科技支撐

　　依托專業技術支撐力量和專家論證咨詢，及時解決規劃編制和實施過程中遇到的科學技術問題，提高工程質量，縮短工期，促進資金的高效利用，提升管理決策能力。

　　7.5獎懲結合

　　給予在地質災害防治工作中做出突出貢獻的單位和個人嘉獎，對引發地質災害以及在地質災害防治工作中存在瀆職行為的單位和個人追究責任。引入風險管理理念，注意區分地質災害防治遭遇不可抗力和失職瀆職行為，使盡職盡力者得到公正評價和正確對待。

　　8成果要求

　　8.1基本要求

　　地質災害防治規劃成果包括規劃文本、規劃圖件、規劃附表和研究報告等，提交的規劃成果包括紙介質和數字化載體兩種。

　　8.2規劃報告

　　(1)規劃報告(文本)表述簡明扼要，層次分明，邏輯嚴謹，用語規范，重點突出，突出實用性和可操作性。對外發布的規劃文本一般是一個簡要文件。(2)數字化文檔要求為MicrosoftWord.doc及Microsoftexcel格式。

　　8.3規劃圖件

　　規劃圖件一般包括地質災害現狀分布圖、地質災害易發區劃圖、地質災害防治區劃圖、地質災害調查工程部署圖、地質災害監測預警工程部署圖和地質災害搬遷避讓與治理工程部署圖等，每類圖及專題規劃圖或鑲圖要有符合規范的圖式圖例、簡要說明。數字化圖件要求為CAD、Map￣GIS或ArcGIS格式。圖面內容第一層次為主要地理要素，第二層次為地質災害類型分布，第三層次反映主題內容，如地質災害易發區劃、地質災害防治區劃或規劃工程部署。各類圖件根據需要和資料情況選擇出圖比例尺。

　　8.4規劃附表

　　規劃附表一般包括地質災害統計表、地質災害調查項目規劃表、地質災害監測預警項目規劃表、地質災害治理工程規劃表、地質災害搬遷避讓規劃表和經費估算一覽表等。附表內容一般包括序號、位置、類型、規模、引發因素、危害或威脅對象(包括已發生危害)或要部署的調查勘探工作量(或監測儀器類型/數量、或工程措施)、進度安排、經費估算等。

　　8.5規劃數據庫

　　規劃數據庫包括屬性數據、柵格數據和矢量數據、規劃文檔、規劃表格、元數據等。規劃數據庫內容應與紙質的規劃成果內容一致。地質災害數據庫結構、數據格式應符合有關數據庫建設技術要求或規范標準。

　　9規劃評審

　　9.1征求意見

　　(1)規劃成果應充分征求相關部門行業單位的意見，檢查是否存在交叉重復、新生災害遺漏或政策疏忽。(2)召開專家咨詢論證會，進一步提高規劃的科學性和可行性。

　　9.2評審要求

　　(1)符合相關法規、政策和區域經濟社會發展規劃或生態環境整治要求。(2)符合上級規劃要求，并與同級規劃銜接。(3)采用的資料數據依據充分，來源可靠。(4)地質災害現狀與防治需求分析合理。(5)地質災害易發區劃和防治區劃依據充分，實用易懂。(6)規劃目標任務和項目部署銜接契合;(7)規劃保障措施具體可行。(8)圖、表與規劃內容契合一致。

　　10發布實施

　　(1)地質災害防治規劃經審查批準后，應印發相關機構、相關地區組織實施，并向社會公告。(2)采用新聞訪談、報紙或網站公布，或新聞發布會等進行解讀。(3)防治規劃實施成效應納入政府管理考核體系。(4)防治規劃實施情況應進行年度或中期檢查評估，必要時按規定程序調整規劃。(5)防治規劃實施期限截止時，應進行全面的成效考核評估，總結經驗，分析存在問題及原因，為新一輪規劃編制提供依據。

　　參考文獻:

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　　[5]USGS.Landslidehazardsprogram5￣yearplan(2006-2010)[R].2005.

　　地質論文投稿刊物：城市地質主要介紹城市地質工作方法、技術、成果及經驗，為廣大城市地質工作者搭建一個成果展示、學術交流的平臺，促進北京及全國城市地質科學理論及技術方法的進步。