我國目前已經(jīng)實行了嚴格的耕地保護制度，但隨著城市化進程的不斷推進，土地征收仍然是需要面臨的一個難題，這是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的必然趨勢。而在土地征收中，國家，集體及個人的利益往往會發(fā)生沖突，難以平衡，如果征地補償制度不公平合理的開展，將會導致財富的損失，還有可能激化矛盾，引發(fā)社會動蕩。為此，對于我國土地征收補償相關法律問題仍然需要進一步探討。

　　關鍵詞：土地征收,農(nóng)村,法律補償

　　一、農(nóng)村土地征收補償?shù)膬?nèi)涵及立法變遷

　　什么是征收?對其內(nèi)涵，我國法學界尚存不同的認識。在行政法學界，姜明安教授認為：“征收通常是所有權的移轉，相應財產(chǎn)由相對人轉為國家所有”。楊解君教授認為：“行政征收是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政相對人財產(chǎn)的單方行為，這里的財產(chǎn)既包括不動產(chǎn)，又包括動產(chǎn)。”塒在民法學界，梁慧星教授認為：“所謂征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財產(chǎn)權的行為。在中國。

　　征收的對象常常包括所有權和所有權以外的其他物權(如土地使用權)”。唧王利明教授認為：“征收，是指國家為了公共目的而強制地取得自然人和法人的財產(chǎn)或財產(chǎn)權利的行為 征收直接表現(xiàn)為對民事主體財產(chǎn)權的剝奪。”朗什么是補償?對其內(nèi)涵，存在公法上的損失補償與私法上的損害賠償之分，兩者都是填補特定人因某行為的結果所蒙受經(jīng)濟上損失的制度。由于民法中損害賠償理論的發(fā)達與成熟，被公法上的國家賠償制度的理論基礎和運行程序大量借鑒，因此有學者認為公法上的損失補償和私法上的損失賠償?shù)臉藴嗜諠u模糊 但實際上在現(xiàn)代法律制度中，損失補償是與損害賠償相對的一個概念，二者的主要區(qū)別在于前者為國家公權力行使的問題，后者則是有關私法上違反權利義務的問題。總體來講，公法上的損失補償包括立法上的損失補償、行政上的損失補償和司法上的損失補償三種。

　　綜上，關于征收補償?shù)男再|(zhì)，主要是指行政上的損失補償問題，但其也涉及民事權益的保護問題，因此，確切地講，征收補償是一個兼跨公法和私法、實體法和程序法的問題土地征收是強制性剝奪他人土地權利，是發(fā)生土地財產(chǎn)權轉移的行為。世界各國都設置了土地征收的法律制度。在典型的土地私有制國家和地區(qū)，土地征收實質(zhì)是土地購買，表現(xiàn)為一種市場行為。世界各國和地區(qū)普遍建立了土地征收制度，因不同的法律背景，稱謂不一。美國稱之為“最高土地權行使”，英國稱“強制取得”，法國、德國及我國臺灣地區(qū)則稱為“土地征收”，日本稱為“土地征收”或“土地收買”。香港地區(qū)則稱為“官地收回”。而在我國大陸，土地實行社會主義公有制，作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型，農(nóng)地征收是國家以補償為條件，將農(nóng)村集體土地強制性地收歸國家所有。

　　因此，所謂土地征收補償是指國家為了社會公共利益的需要，依照法定程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉變?yōu)閲�家所有，并給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應補償?shù)男袨�。由這一定義，結合我國的相關法律制度和理論，可以認為我國的農(nóng)地征收具有以下特征：一是征收土地的主體必須是國家。只有國家才享有征收集體土地的權利，實際行使土地征收權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權：二是土地征收是國家為了公共利益的需要。大多數(shù)學者認為，公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，公共利益的需要是國家依法征收土地的唯一原因：三是土地征收的標的只能是集體所有的土地。國有土地不需要通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利：四是土地征收具有國家強制性。

　　二、農(nóng)村土地征收補償存在的法律問題

　　我國土地征收補償制度形成于計劃經(jīng)濟時代，雖然經(jīng)過多次的法律修訂，但綜觀上述的相關規(guī)定，我國征地補償制度仍缺乏整體性和系統(tǒng)性，存在諸多問題：

　　1、征地補償缺乏法律支撐 考察國外的土地補償相關的法律，無論是“完全補償”、“公正補償”還是“相當補償”，其憲法基本上對土地征收補償?shù)脑瓌t作出了明確的規(guī)定，而單行法律則以土地征收補償原則為基礎，分別規(guī)定具體的標準。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款，但是對補償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補償以集體經(jīng)濟組織登記戶口，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定：對于嫁城女、入贅婿、新生兒等能否享有分配權，也無明確法律依據(jù)。在實踐中。各地只能依據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，由村民代表大會決定土地補償分配方案。因征地補償缺乏具體的法律基礎，在處理上隨意性較大，從而導致部分被征收土地的村民產(chǎn)生抵觸情緒，以各種理由干擾征地。

　　2、征地補償標準不合理。集體土地是農(nóng)民集體的財產(chǎn)，在市場經(jīng)濟條件下其價格是土地所有權的市場價格。公平合理的征地補償應依照等價交換原則，按市場價值對農(nóng)民進行全額補償 該市場價格不但包括土地的自身價值，還包括土地的增值 實踐中，政府向農(nóng)民征收土地時按農(nóng)業(yè)收益支付土地補償安置費，向社會拍賣時卻按土地市場價格成交，增值達數(shù)十倍、甚至百倍，形成價格的巨大差距，農(nóng)村集體土地所有者并沒有分享土地出讓后的增值 對于這樣做的理由。有學者認為，集體土地的市場價格由兩部分組成：一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價格”，是“土地本身所值”：

　　二是“農(nóng)轉非”之后的“自然增值”，國家應當補償是“土地本身所值”，自然增值部分應當歸公。四目前。土地補償標準有最高限的限制，如“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，而且征地補償?shù)姆秶鷽]有包括地上的其他項權利(如承包經(jīng)營權等)的補償。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，物價的上漲，農(nóng)民所得的補償根本無法滿足農(nóng)民今后生活。由于征地補償標準與土地增值分配之間的不合理，導致了農(nóng)民對征地行為不滿，阻礙依法征收的事件不斷發(fā)生，有的甚至阻撓征地工作的開展。

　　3、征地補償方式單一，安置責任不明確。我國農(nóng)村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。只在國土資源部《關于加強征地管理工作的通知》這一部門規(guī)章中規(guī)定了預留地和土地使用權入股補償?shù)姆绞?由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式 單純的金錢補償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè) 農(nóng)民失地后大量涌入城市，而農(nóng)民由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠 此外，土地管理法沒有明確規(guī)定哪個組織來負責對失地農(nóng)民的安置。

　　4、土地所有權性質(zhì)模糊，土地征收補償費分配混亂�！锻恋毓芾矸ā返�10條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理：已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。歸納以上規(guī)定，我國集體土地所有權有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。《土地管理法》對于集體土地所有權設定概念模糊，三種權利主體之間關系不明確。在涉及利益分配的時候，鄉(xiāng)政府、村委會、鄉(xiāng)(村)經(jīng)濟組織都不關心所有權主體問題，一旦補償費發(fā)了下來，在利益的驅使下。都要行使主體的權利。這樣就產(chǎn)生了“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“鄉(xiāng)(村)經(jīng)濟組織提”的怪現(xiàn)象，導致本來就少的可憐的補償費到了農(nóng)民手里的時候已經(jīng)所剩無幾 這樣的事情頻頻發(fā)生，就必然產(chǎn)生大量的矛盾，導致社會的不穩(wěn)定因素增加，也就為社會的前進發(fā)展帶來阻礙。

　　5、補償程序不完善，欠缺司法救濟。補償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道 法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案。極大地限制了農(nóng)民的參與權。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理。司法保護不能實現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴 這種制度安排，給征收方以過大的權力，而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。

　　三、農(nóng)村土地征收補償法律制度的完善對策

　　在土地征收補償原則、補償范圍、補償標準、補償方式、補償程序、司法救濟等方面，要與時俱進，不能使土地征收演變成掠奪被征收人財產(chǎn)的工具，損害社會公平正義原則。土地征收行政補償救濟在考慮行政效率的同時，不能放棄“司法是社會公正的最后一道防線” 在統(tǒng)一的行政補償法還沒有制定的情況下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展以及政府關于新農(nóng)村建設總體規(guī)劃的出臺，及時完善土地管理法中土地征收補償制度，對新農(nóng)村建設有著重要的現(xiàn)實意義。

　　1、確立憲法原則。土地征收補償?shù)脑瓌t是土地征收補償制度中一個非常重要的問題，它不僅明確回答了被征地人的合法權益受到公權力侵害時要不要補償?shù)膯栴}，而且還直接決定著國家彌補相對人這種損害的程度。正因為如此，世界各國均在憲法層面上對土地征收補償?shù)脑瓌t做出了規(guī)定，以體現(xiàn)立法目的對政府征收權利的限制和對私有財產(chǎn)的保障 對于征收補償?shù)脑瓌t，各國立法的規(guī)定卻并不一致，總結起來，主要存在三種觀點：一是完全補償說，認為對于行政相對人因公共利益受到的特別損失。國家都應予以補償，以使當事人的合法權益恢復到受損前的狀況。二是不完全補償說，認為財產(chǎn)權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但如果超越財產(chǎn)權限制的范圍，應給予合理的補償，否則財產(chǎn)權的保障將成為一紙空文。三是相當補償說，認為公正的補償，并不一定要求全額補償，只要是按照補償時社會的一般觀念，算定相當?shù)�、合理的補償就足夠了。

　　我國在憲法中雖然沒有明確農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t，但根據(jù)《土地管理法》的有關規(guī)定，對土地征收實行的補償原則是按照土地原用途進行補償，這顯然不屬于全額補償，甚至也不屬于相當補償。因為其并沒有考慮土地的市場價格，更沒有考慮土地發(fā)展權的價格。對被征收人來說。是不合理的。從實際情況來看，大多數(shù)被征收土地被賣給開發(fā)商用于商品房開發(fā)，在此情形下，對被征收人按照土地原用途進行補償則更不合理。但這種狀況目前正在改變，很多地方如廣東省佛山市南海區(qū)已逐步嘗試將商業(yè)用地納入市場運行機制�？墒�，一些地方政府和鄉(xiāng)村干部侵占補償費的現(xiàn)象仍很嚴重。因此，在憲法中明確科學合理的農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t已非常迫切。

　　2、提高征地補償標準。補償標準的確定是一個利益衡量的過程。我國傳統(tǒng)觀念認為，私人利益應當為國家利益和集體利益所犧牲。在市場經(jīng)濟條件下，這種思維方式和理論邏輯有必要進行修正。征收補償?shù)睦�益衡量，應不僅僅是政府的經(jīng)濟利益(表現(xiàn)為征收成本)。還應衡量征收者(國家)與被征收人之間具體的利益關系。一方面，補償金額應遵循經(jīng)濟規(guī)律的要求并在國家國力(包括經(jīng)濟、環(huán)境等承受力)所能承受的范圍之內(nèi)：另一方面，土地征收又不能使被征收人有明顯不公平或被剝奪的感覺，補償下限應使被征收人的生活狀況不低于征收前的水平，并隨著社會經(jīng)濟發(fā)展有提高的趨勢。

　　《物權法》出臺后，我國將進一步注重私人利益即私權的維護，因此，應當改變現(xiàn)行法律規(guī)定的不合理征地補償標準。一方面要考慮土地地理位置、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素，委托中介機構進行土地價值的評估。按土地的市場價格進行補償。我國的土地征收補償應當借鑒世界上通行的做法，取消只能按“原用途”給予補償?shù)囊?guī)定，應當采用市場機制，將征地價格與市場價格掛鉤，按被征收土地的市場價格對失去土地的農(nóng)民進行補償。另一方面，土地補償費應當包括土地的增殖收益。筆者主張，應當將土地增殖收益的一定比例分配給被征地農(nóng)民 至于具體的比例可由法律明確規(guī)定或由政府與被征地農(nóng)民協(xié)商確定此外，也可以探索農(nóng)民以土地人股的方式，參與土地收益分配，使農(nóng)民有固定的收入，長遠生計得到保障。

　　3、完善土地征收的補償方式和安置方式。我國目前的補償標準不是按土地的實際價格，而是按照征用土地的原用途，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標準，征地補償費明顯偏低。這種土地補償制度不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的因素，計算時主觀性強，在一定程度上增大了政府補償?shù)碾S意性。目前，在市場經(jīng)濟條件下，為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場機制，土地征收補償應借鑒世界上大多經(jīng)濟發(fā)達國家或地區(qū)的作法，將土地市場價格作為土地征收的補償依據(jù)，提高、拓寬征收補償?shù)臉藴始胺秶�，豐富土地征收的補償方式，實行公正補償。公正補償是規(guī)范征收行為的有效手段，通過迫使政府為征收付出應有的代價，使強制性的征收行為市場化，從而有助于實現(xiàn)社會資源的最佳配置。另外，在給予被征地者金錢補償?shù)耐瑫r。還要給予合理安置，如給予換地補償安置或為失地農(nóng)民辦理保險等，為其日后生活提供保障。

　　4、合理分配土地征收的補償收益，正確處理土地權利主體之間的關系。我國法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權，集體土地對農(nóng)民而言，不僅僅是生產(chǎn)資料，還是生活的保障。土地征收是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農(nóng)民永遠失去了對土地的經(jīng)營權，土地補償收益就應更多地傾向于失地農(nóng)民，進行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。集體經(jīng)濟組織所得份額應用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)建設，為失地農(nóng)民提供更好的生活保障。

　　5、完善征地補償?shù)某绦蚺c救濟途徑。完善的補償程序與救濟機制是農(nóng)民獲得公平補償?shù)闹匾�保證 從各國的立法例來看，一般都針對國家征收權行使的不同階段設置相應的救濟途徑。征收補償?shù)某绦蚝途葷�途徑并非涇渭分明。具體到我國，盡管《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規(guī)定》對征收補償?shù)某绦蜃隽讼鄳�的�?guī)定，但是在實踐中還是存在一些問題，如補償過程中政府往往只是同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的個別領導接觸，而未廣泛聽取廣大農(nóng)民的意見，使得被征地農(nóng)民對補償標準、安置方式提出意見的權利幾乎被全部剝奪 有鑒于此，我們必須進一步完善征地補償?shù)某绦�，強化對農(nóng)民補償糾紛的救濟。

　　參考文獻：

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