這篇能源核心論文發表了新能源補貼法律制度的建議，隨著貿易制度的不斷完善，新能源產品的補貼也達到了高潮，這項國內經濟政策本是非常合理，但是在缺少系能源補貼法律制度，卻變成了一個制度難題，就此論文探討了新能源補貼的立法目的問題。

　　關鍵詞：能源核心論文,新能源補貼制度

　　在各國都全力發展新能源的同時，我國面臨著由能源大國向能源強國的轉變。世界經濟聯系的加強，以及越趨復雜化的世界政治形勢，使新能源的發展面臨著機遇和挑戰的復雜局面。近幾年，各國在新能源政策與法律制度上開始緊縮，一方面是由于金融危機的影響，另一方面則是因新能源的貿易救濟制度越來越完善，我國的新能源產品也受到了前所未有的反補貼調查浪潮。補貼，是國家的二次分配。但縱觀世界各國，從法律上對新能源補貼給出明確界定的極為少見，我國《可再生能源法》雖在第五章、第六章中規定了有關新能源的補貼問題，但也同WTO的《補貼與反補貼措施協議》一樣，并沒有對新能源補貼的概念做具體的規定。盡管補貼從其本質上來說具有合理性。“它作為一國的國內經濟政策，只要合理，也并不會受到阻礙貿易自由的非難。”但如何在多邊貿易體制下完善我國的新能源補貼法律制度，卻也是個不小的制度難題。

　　一、新能源補貼的立法目的問題

　　(一)問題所在:無明確的立法目的規定

　　立法目的的確定，是一部法律構建的首要任務。立法目的是根據立法者按照統治階級的利益與需要，設定需實現的目標，并遵循實現該目標的設計立法策略，確定決策有關政策的調整對象和調整方法，選擇最佳的立法策略和技術。因此，新能源補貼的具體制度需要以該立法目的為基礎。不同的立法目的會導致不同的新能源補貼法律制度。新能源補貼的立法目的決定著新能源補貼的立法、執法以及實施。正是我國新能源補貼的立法目的缺失，導致我國新能源補貼法律制度缺乏專門性和系統性，法律位階不高。[2]一般來講，立法目的分為三個層次:第一層次是根本性法律意向。如，新能源補貼的最終目的是維護國家能源安全，實現經濟可持續發展。而第一層次的目的，就預示著新能源補貼制度需要提高法律位階，并主要由綜合性的能源法對能源進行統一規制。但我國由全國人大或全國人大常委會制定的相關法律只有四、五部，其他均為行政法規。這幾部法律法規在補貼的內容方面也規定的不具體。剩下的多為部門規章，部門規章多為實施細則。第二層次是對第一層次目的的進一步演繹。如，針對新能源的種類進行不同的補貼規定。然而，我國第二層立法目的的缺乏，使我國新能源補貼法律制度缺乏專門性和系統性。我國的新能源補貼制度多散見于相關的法律法規中。而且對如風能、太陽能等新能源補貼的規定多是規章甚至是政策性文件，法律效力低，導致了我國在新能源的補貼實踐中往往耗時耗力地尋找法律依據，且常常被國外詬病缺少法律依據。所以經常凸顯出我國應對國外反補貼措施時，慌亂缺乏說服力的現象。[2]第三層次是針對特定的內容，更具體。[2]譬如，為了更好對補貼資金管理，做好補貼的審理和發放以及對資金的使用。往往體現在新能源補貼的基金制度上。這一立法目的缺乏直接導致了對新能源補貼的程序性規定不完整，出現系統性缺失。

　　(二)解決對策:明確新能源補貼法律制度的目的

　　首先，針對第一層次的立法目的，筆者建議內容設置為:“推進能源體制機制創新和技術創新，加快能源生產和利用，加強能源節約優先戰略，提高能源轉換和利用效率，控制能源消費總量，構建安全，穩定，經濟，清潔的現代能源產業體系，確保經濟社會可持續發展。”這一立法目的設置宜體現在全國人大及其常委會制定的有關新能源的法律中，即《可再生能源法》以及正在制定的《能源法》。通過對第一層一般性立法目的確認，提高新能源補貼法律制度的法律位階，體現其重要性和權威性，而且也符合WTO規則。因此，我國應該加快全國人大及其常委的補貼立法，修訂我國現有法律，以使我國的補貼法律制度與WTO體制下的法律相銜接。其次，針對第二層次的立法目的，筆者建議內容設置為:“促進新能源產業的優化以及持續穩定發展”，并貫穿于太陽能、風能、水能、生物質能等能源的補貼中，以使散見于各個規章和地方性法規的不同種類的新能源補貼制度能相互協調配合，具有銜接性，解決由于制度不統一而引發的沖突和資源浪費，提高新能源補貼法律制度的專門性和系統性。最后，針對第三層次的立法目的，筆者建議內容設置為:“用以完善對補貼資金的發放、監督以及執行機制。”該立法目的設置宜體現在新能源補貼資金的管理制度中，如《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》《可再生能源建筑應用專項資金管理暫行辦法》，為解決新能源補貼法律制度的程序不完整性提供立法指導。通過以上對新能源補貼立法目的三個層次的完善，以從對新能源補貼法律制度的目標設計和調整對象、方法上達到最優的立法技術。從而解決我國新能源補貼法律制度存在的法律位階低、系統性和專門性缺位的現狀。

　　二、新能源補貼的實體性規則問題

　　(一)問題所在:實體性規則過于抽象模糊

　　1.當事人制度規定不盡完善首先，補貼主體范圍窄。我國新能源補貼法律制度中補貼主體僅僅包括政府和公共機構。但并沒有包括受政府委托或指示的私人盈利機構。而在全球經濟化的今天，各國大力發展新能源，對新能源的補貼形式也多種多樣。并且《補貼與反補貼協定》也將受政府委托或指示的私人機構納入補貼的主體。故，我國未將其納入補貼主體進行規制是不合理的。其次，補貼接受者確定方式欠合理。我國新能源補貼的接受者都是具有一定規模的企業或者私人或產業群。這樣的補貼，容易產生補貼專向性，導致競爭的不公平。如我國《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》規定，財政補貼僅僅為中資或中資控股企業，而使外資企業在競爭上處于劣勢是歧視性待遇。因此，在某種程度上，新能源補貼可能會造成不公平貿易，違反WTO的貿易規則。再次，補貼當事人的權利義務和責任規定的欠缺。我國2004年公布、2011年修訂的《財政違法行為處罰處分條例》對補貼實行監督監管，但在對當事人權利義務的具體規定上則是缺乏的。“由于補貼對補貼當事人的規定不明，也就導致了對當事人權利義務缺乏系統性的規定。”[3]補貼行為是行政行為，只有對補貼主體以及相對人的權利義務做出具體規定，使責任落到人頭，才能保障補貼的措施施之有效。2.補貼類型無明確規定我國對新能源的補貼類型是按補貼授予主體進行分類。以歐盟對我國光伏產品進行反補貼為例，其中最大的一個爭議點就是:我國對于光伏產業的補貼主要包括了財政資助、價格支持和收入支持等補貼措施。而這三種補貼措施主體大多是政府，且獲得補貼的產業獲益，這就滿足了專向性補貼的要求。故沒有明確的分類就會導致概念的混淆，譬如補貼是否包括政府和其他單位或者個人合作而給予的補貼。這一規定不符合WTO的補貼規制對明確具體的要求。補貼類型的界定是后續確定補貼對象、范圍以及各個類型標準的基礎。在法律上不予明確的界定，也是使我國成為第二大貿易救濟對象國的原因之一。2010年12月22日，中美就在風力發電設備上的補貼措施發生了爭議。美國認為我國提供的補貼資金主要是政府提供，具有專向性。3.新能源補貼的范圍狹窄我國新能源補貼的范圍，從產業環節上，多局限于對生產環節的投入，對于新能源的勘探研發、以及項目啟動的評估費用都很少包括。以太陽能為例，我國補貼多針對太陽能的研發上，但是對于下游的為太陽能消耗提供裝備基礎的設備生產商，如:太陽能熱水器商并沒有扶持政策。從行業領域上，我國的新能源領域幾乎甚少涉及對與新能源服務貿易領域的補貼，現有的更多是對新能源進出口保險的優惠，而對新能源所需的跨國法律服務、會計核算等幾乎還未涉及。另外，缺少對環境效益的補貼，而且在區域性補貼上尤其是西部或者特殊需要扶持的地區未能很好地體現。狹窄的補貼范圍，使我國的補貼到最后限定在一定范圍，缺少多樣化，常常成為反補貼對象。4.新能源補貼的標準缺乏合理性我國新能源補貼標準大多缺乏靈活性和與時俱進性。這一點在生物質能發電上尤為明顯。由于生物質能的相關規定較早，其制定的補貼標準已經不適應我國現今的發展水平。我國這種以年限規定補貼時間的方式不可取。而且，在對新能源補貼標準進行設立時，并未將公共利益考慮進去。使補貼標準在實踐中生產商無法確定是否自己滿足申請條件，而相關機關也無明確的標準來確定是否基于公共利益而給予補貼。“公共利益標準的缺失，使我國無法依據公共利益給予新能源補貼。而使相關補貼缺乏法律依據，受到國外的反補貼。”[4]5.新能源補貼的資金界定模糊且來源單一對補貼的資金來源，我國在法律上經常明確的使用“專向基金”字樣，這一點在地方性法律法規中體現得尤為明顯。“專向基金”常常伴隨著政府的專向撥款或者預算計劃等等，這種補貼極易被認定為具有專向性而被發起反補貼調查。對于資金來源渠道，我國雖然正在擴大資金來源的方式，譬如增收可再生能源電價以彌補差額，但是主要還是依賴于財政的撥款。擴大資金的來源能確保新能源發展的持久性。狹窄的渠道，會增加專向性的風險，并且不利于新能源發展的穩定性。譬如從2011年開始歐美對我國太陽能光伏產品及組件發起的一系列反補貼措施中，大多裁決都針對我國《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》，認為該資金具有專向性，從而對我國進行增收反補貼稅的終裁。

　　(二)解決對策:漸趨完善新能源補貼的實體性規則

　　1.完善新能源補貼當事人的規定首先，擴大新能源補貼主體的范圍。我國的新能源補貼主體規定與WTO不相兼容。在世界貿易組織的體制下，補貼的權力主體囊括了政府授權的私營機構，而不僅僅像我國限于政府以及一定范圍的公共機構。如不修改這種規定，可能會使我國國有銀行改制的努力付之東流。當前，我國國有銀行正努力向商業化企業改革，以規避WTO對我國國有企業的專向性規定。若受政府委托或指示的私營機構的規定缺位，那么這種商業化改革的目的就達不到，我國的補貼資金籌集渠道就會受阻。故我國應盡快修訂相關法律法規，與WTO的規定相接軌。一方面有利于減少成為反補貼對象機會;另一方面也為我國多樣化的籌資渠道打下了基礎。其次，合理化補貼接受者的標準。我國的補貼接受者主要是我國領域內的企業或者個人，且要求具有一定的規模條件，同時對內資企業和外資企業的補貼標準不同。這樣的補貼方式違反了WTO要求公平競爭的原則，忽視了新能源產業化基礎的中小企業的利益，尤其是剛起步的、尚沒有能力進行大規模發展的新能源產業。同時內外資企業不同的標準，容易導致專向性。譬如美國2009年對原產于我國的預應力混凝土鋼絞線進行反補貼。針對的就是《外商投資企業所得稅法》中外資企業只要滿足高效經營就減免所得稅，這種“企業生產績效”的標準使得減免優惠獲得者僅僅為少數企業，符合了美國專向性國內補貼的界定:一是滿足由政府財政支付;二是獲益。最終通過了終裁。因此，我國應該以公平競爭和國民待遇為原則，按照國際通行準則和市場經濟要求及我國的實際情況，像美國一樣通過競爭方式的制度安排，統一內外資企業和不同地區的進口稅收政策，使補貼根據競爭程序能普遍獲取，以此繞開政府補貼的特定性問題，以利于社會經濟的發展。再次，增補當事人的權利義務以及責任制度。我國新能源補貼的法律制度中，對補貼主體中的中央和各級地方政府都規定了提供財政支持的義務，并對行政主體的違法行為通過行政法規和刑法法規進行規制。對接受者規定了領取補貼的權利和義務規定。但是各個規定都不具體，細則的規定由于地方政府不同規定的形式和處罰力度也不同。筆者建議可以在對這些法律修訂的時候，加入對能源當事人權利義務以及監督處罰的具體規制程序。同時，我國對補貼接受者權利受到侵害時的救濟程序無具體規定。筆者認為可以在上面規定的基礎上增加對補貼接受者的救濟權的規定。即當補貼接受者的補貼申請權和補貼使用權受到侵犯時，有權得到行政和司法救濟。2.明確新能源補貼的類型筆者建議我國立法時借鑒WTO對補貼的分類，將補貼明確分為禁止性補貼、可訴補貼以及不可訴補貼(其中不可訴補貼:環境補貼和研發性補貼以及落后地區補貼等已經被取消)。[5]而不是以補貼授予主體來進行分類。同時盡可能避免禁止性補貼，逐步取消或規范減免稅收的優惠政策。并且合理巧妙地運用可訴補貼，注意《補貼與反補貼協定》第六條中列舉的嚴重損害的情形。[6]避免補貼造成實質損害或者實質威脅。[7]譬如，2011年歐盟和日本相繼對我國的風力發電設備的補貼涉嫌禁止性補貼中的進口替代補貼進行磋商。認為，我國《財政部關于印發<風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法>的通知》規定的國內企業購買國內生產的風力發電設備給予補貼優惠的措施為進口替代補貼。若我國嚴格避免禁止性補貼，那么這一爭議也不會出現。3.擴大新能源補貼的范圍從我國新能源產品的運行階段上，在重視對生產環節的研發進行大力補貼的同時，筆者還建議注重對前期投資以及消費環節的補貼。前期投資包括對新能源的勘探和評估所花費的費用的補貼，以鼓勵開發新能源。對消費環節，譬如對購買新能源設備、對新能源的普及宣傳、以及廣告等的補貼。同時對新能源的運輸以及運輸設備或者工具的基礎設施建設進行補貼。以此刺激新能源的發展、為新能源產業長久發展奠定基礎。同時，加大對新能源服務行業的補貼，如對提供法律咨詢和服務的律所、對資產和財產狀況進行評估的會計機構等予以補貼，為新能源的良好發展提供服務保障。還可以進行區域性的補貼，我國可以根據我國實際情況，對西部欠發達地區、災區、以及自由貿易區進行因地制宜的補貼計劃。擴大新能源補貼的范圍，是補貼形式多樣化，分散專向性。最終，構建一個涵蓋面廣的多元新能源補貼體系。4.合理化新能源補貼標準雖然規定明確的補貼年限能促進新能源產業的穩定發展。但是，社會經濟是不斷發展的，人的預見性是有限的。筆者建議，對于新能源補貼的標準，我國應該根據不同新能源的特征制定不同的標準，同時應該改革我國以年限來劃分補貼時間的做法，修改為以市場為杠桿的補貼標準，根據當地市場情況和新能源產業的發展成熟度進行適當調整，最好能用規定補貼標準的計算方法來取代補貼期間的標準方法。同時，將公共利益作為新能源補貼標準的條件，這是符合WTO的補貼規定的。WTO《補貼與反補貼措施協議》取消了不可訴性補貼，因此新能源補貼不能依據環境補貼或者研發補貼以及對落后地區扶持的補貼而使其合法化。但是GATT第二十條規定了涉及成員國公共利益的例外。因此，設置公共利益為標準的一個條件，不但能使新能源補貼的標準具有靈活性，符合社會發展規律，而且為新能源補貼補貼方式提供了多樣化的前提。5.明確界定新能源補貼的資金，使資金來源多樣化我國于新能源補貼有關的法律法規或者地方性法規、規章應該改變將資金規定為專項基金的描述方式，提高立法技術。同時，要從根本上改變將資金界定為專項基金的表述方式，就要使我國資金來源渠道多樣化，而不是主要依靠政府的財政支持。我國新能源補貼的資金來源主要有兩種形式:一種是中央和地方政府的財政支持;一種是電價的附加收入。但僅僅依靠這兩種形式是不夠的，單一的資金來源撇開易造成專向性不說，而且不利于新能源產業持續發展。譬如近期，我國太陽能光伏產業受到貿易救濟的沖擊以及太陽能自身市場的波動，大量的企業破產重組。最大的有無錫尚德的破產重整，至今由于債務過于龐大，陷入了無企業敢接手的困境。雖然政府有意扶持，但是面對巨額的欠款，也有心無力。因此僅僅依靠政府的財政扶持是不夠的。我國可以借鑒歐盟的資金來源的設置。首先:通過系統效益收費的方式進行籌資。其也簡稱為SBC基金，指為公共利益所設的基金。對普通電力增收一定的附加費用以對新能源產業的形成、發展以及所在區域的普及提供相應的資金支持，如:電費的差額補貼、門檻較低的擔保貸款，和對新能源設備運用的補助。[8]其次，也可以石化燃料等高污染、高消耗、不可循環的常規能源增收一定的稅。以此促進新能源的發展。[9]

　　三、新能源補貼的程序性規則問題

　　(一)問題所在:程序性規則缺乏完整性

　　1.新能源補貼缺乏統一程序由于我國迄今為止沒有一部統一的能源立法，所以，在新能源上也無統一的補貼程序規定，多是散見于各個規章和地方法規。雖然，對新能源補貼申請的條件、項目審批以及評估監管進行了規定，但是大多都不具體，且法律效率低，各個規章和地方法規銜接性不強。對從新能源補貼的準備、決定、實施以及監管各個階段都無法進行有效的法律規制，新能源補貼在達不到預期效益的同時，還因為混亂的程序而受到國外的詬病。2.新能源補貼缺乏貫徹始終的評估規制新能源補貼具有靈活性和彈性。為了避免專向性，需要新能源補貼政策隨著客觀情況的變化，做出適當調整。具有暫時性。為了能對補貼做出及時正確的調整，建立健全評估機制是很有必要的。我國對新能源補貼的事前評估做了較為詳細的規定，但是缺乏對新能源補貼實施中與實施后的科學評估，使我國這兩階段的評估鏈條斷裂。3.新能源補貼缺乏監督救濟機制我國新能源補貼對接受這規定了大量的義務性規定。但是對補貼當事人違反補貼規定如何監督，受到損害如何救濟缺乏制度規范。補貼要行之有效，則必須明確當事人的權利義務以及監督救濟。“我國對接受人違反補貼規定進行了處罰和監督規制但不具體，且對于補貼主體的監督和處罰卻沒有明確規定。”[10]同時對當事人的救濟尤其是對接受人和受益人的救濟均無明確的規定。

　　(二)解決對策:設置較為完整的新能源補貼程序性規則

　　設置較為完整的新能源補貼程序性規則，于國內層面而言，可以為新能源補貼的實施效果提供保障，對政府補貼發放、實施、監管進行規范，提高行政效率，為補貼接受者提供公平競爭的環境以及救濟渠道。于國際層面而言，我國完善的新能源補貼法律制度的程序性規則，有利于提高我國新能源補貼的透明性，增強我國補貼合規性的說服力，同時為我國新能源產業提供穩定的發展環境。1.準備階段:加強對新能源補貼產業或產業群的事前評估做好對一個領域的調查，有利于收集信息做出最優的補貼政策，避免補貼對價格進行扭曲，造成環境破壞。因此筆者建議，在啟動新能源補貼以前，對補貼領域做好事前的評估，主要考察該領域是否具有補貼必要性;補貼的正反面效果，包括經濟效果和環境效果等。法律應該對評估對象、評估范圍、評估人員和方法以及信息的收集和處理進行規制，使其專業化。2.決定階段:增強補貼透明度在決定階段，有關機關根據當事人的申請決定是否接受申請和給予補貼。當然，這一階段涉及社會各個領域和各個利益階層，同時也容易成為國外提起反補貼調查的重點。因此，決定階段，最重要的是信息公開。在此，筆者建議，立法時應該對該階段的各個方面的信息透明度進行規制，包括建立完善的申請人公示程序、補貼申請程序、補貼授予依據的公開程序等，做到盡可能的詳細、具體，從而符合WTO的相關規則。3.實施階段:加強對補貼資金的監管實施階段，最主要是補貼接受者對新能源補貼的使用。為了確保補貼的使用符合規定，筆者建議加強對實施階段補貼資金的審計。我國新能源補貼制度在立法上，如風能、太陽能、生物質能等補貼立法，幾乎都對補貼的違法使用規定了依照《財政違法行為處罰處分條例》等行政和刑事法規進行處罰。但這些監管條款并沒有繼續進行細則性的規定，而且都是散見于各個不同類的新能源法律法規中，缺乏統一性規則。因此，筆者認為，我國可以制定《可再生能源補貼管理法》對新能源補貼使用的監管進行統一規制，改變監管重復混亂的局面。清理對于壟斷企業的保護政策，對新能源企業進行公平的分配。成熟的監管體制能保證能源市場健康發展，在政府對新能源產業進行大量政策干涉的同時，怎樣對其權利限制，以防止濫用權力，是我們在構建能源管理和監督機制時考慮的重點。此外筆者認為，在我國對新能源乃至能源產業監督體制不成熟的現狀下，獨立建立監督主管部門是不現實的，應該在其成熟以前，將能源管理部門與監督主管部門一體化，可以避免因為權利爭奪和扯皮而導致監管的流產和冗繁復雜化。4.終結階段:完善行政主體的責任、對補貼接受者的救濟以及事后評估機制責任的缺失，必然導致實施機關的懈怠，違法違規處理的問題嚴重。因此，建立行政機關的監督和處罰機制，將補貼的責任落到具體的部門，對行政違法行為進行處罰，一定程度上能避免濫用補貼措施，減少貿易爭端。筆者建議對能源主管部門進行明確的地位，確定相應職能，在對部門體制進行改革中實現對能源效率追求的同時，將產業的效率適當納入成本計算并歸入考核機制。其次，對補貼接受者權益的補貼申請和使用受到侵犯，筆者建議引入行政復議和行政訴訟救濟體制，對嚴重的違法行為用刑法進行規制，除以上救濟手段外還應允許補貼受益者以及其他利益相關人提起民事訴訟。最后，筆者認為應建立和完善我國的事后評估機制，給新能源補貼的退出提供合理的依據。這一機制能夠實現對補貼實施效果的評估、信息和數據的收集與分析，其結果可以為行政機關決定是否繼續實施該補貼還是使該補貼退出提供科學的判斷依據，客觀上避免造成資金浪費，使補貼符合新能源產業發展的要求。

　　作者：孫志芳 孫增芹 單位：中國石化勝利油田 中國石油大學( 華東) 文學院

　　推薦期刊：林業經濟問題(雙月刊)創刊于1981年，是中國林業經濟學會和福建農林大學共同主辦的國內外公開發行的全國性學術期刊、中文核心期刊、中國科技核心期刊。