摘要：全球氣候治理機制并非線性連續發展，而是一種停滯與躍升交替出現的間斷平衡模式，其中，對治理現狀不滿的領導者是氣候治理不斷突破發展的動力。歐盟在全球氣候治理中始終致力于扮演領導者角色，面對后巴黎時代全球治理的疲軟，自2019年底開始通過包括《歐洲綠色協議》、資金保障計劃、碳邊境稅等在內的措施，試圖重塑自身領導力，即使2020年新冠肺炎爆發后，歐盟仍持續加強并深化重塑行動的影響力與效果。但疫情作為重大變量仍然導致氣候談判更加復雜且不確定性增強，也令歐盟很難重返《巴黎協定》時期的巔峰狀態。同時鑒于中國應對疫情的有力表現與2060年實現“碳中和”的承諾，以及美國大選局勢明朗化，分析得出中美歐三方共同合作領導全球氣候治理將成為后疫情時代最可能的現實選擇。

　　關鍵詞：氣候治理;疫情;歐盟;《歐洲綠色協議》;碳中和

　　從1992年《聯合國氣候變化框架公約》設立以來，全球氣候治理經歷從無到有，從口號到行動，從減排分配模式“自上而下”到“自下而上”近三十年的發展歷程，目前已經形成由全球一百九十多個國家共同參與、具有法律約束力的國際氣候治理體系。全球氣候治理的復雜性、多變性及多元訴求需要負責任大國的參與協調，憑借其有效的領導力克服集體行動困境，才能推動并達成預期的治理成效。全球氣候治理機制運行以來，歐盟始終致力于成為全球氣候治理談判的重要推動者、應對氣候變化政策的倡導者、對發展中國家氣候治理援助的先行者、推廣相關技術與行動方案的引領者①。

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　　但隨著歐盟努力推動2015年《巴黎協定》(以下簡稱《協定》)獲得通過后，其領導力卻沒有延續此前的表現，呈現逐漸衰退態勢，全球氣候治理也陷入停滯不前的困境。盡管各國圍繞如何落實《協定》持續展開談判，卻并未取得實質性成果。國內外學者雖然圍繞國際氣候治理機制的效能、制度設計以及不同國家領導力在其中的作用開展了多維深入的廣泛研究，但較少分析氣候治理的演進模式與運行邏輯，且對后巴黎時代全球氣候治理中歐盟領導力的起伏不定缺乏系統性觀察與歸因 分析。尤其是2020年新冠肺炎疫情在世界范圍內引發的深層次震動①已經成為當前氣候治理的最大突發變量，必須考慮疫情對全球氣候治理及其領導者的實際影響。

　　本文提出，全球氣候治理的進程并非線性發展，而是呈現一種躍升與停滯交替出現的間斷平衡模式。基于這種判斷，筆者一方面將研究周期設定在《協定》通過后至2020年《協定》生效前近5年的時間段，圍繞四屆《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會(以下簡稱氣候大會)前后歐盟的具體表現，考察歐盟如何維護與重塑其在全球氣候治理上的領導力;另一方面，著重考量新冠肺炎疫情作為突發因素介入2020年這一全球氣候治理的關鍵時間節點，對歐盟在全球氣候治理中的傳統影響力和領導地位回歸帶來怎樣的沖擊，并綜合研判未來全球氣候治理的可能變局與新領導集體的形成。

　　一、全球氣候治理的間斷平衡演進與領導力

　　學界對全球氣候治理機制的效果評價普遍較為消極，從國家中心主義、理性主義等角度，提出了“制度碎片化”、“機制復合體”等觀點。李慧明、于宏源、王明國等學者基于國家中心主義視角，認為由于參與主體的多樣性及其對狹隘國家利益的執念，全球氣候治理體系呈現出權力流散化、制度碎片化、多個治理中心并行且經常衍生沖突的特征，而且鑒于其涉及數量龐大的多元行為體，責任認定與問題解決可能會加深治理的復雜程度，相較于其他環境問題的治理結構，氣候治理的碎片化程度更嚴重、更難以應對②。但也有學者認為碎片化的治理機制并不意味著治理的必然失序。Young等認為，如果對治理系統中的有效互動進行分類并實行針對性引導和整合，可以促使碎片化機制有序運轉[1]。

　　Keohane等認為，在一個缺乏等級制度且利益沖突廣泛的國際體系中，日益增長的全球化和相互依存增加了大眾對各類國際治理網絡的需求[2](P2-4)。他們從理性主義出發，指出在利益和權力較為分散的全球氣候治理領域，各國高度差異化且頻繁變動的合作動機往往只能形成約束力和執行力均不足的機制復合體，表現為一個“不分等級且沒有核心制度的組合機構”[3]，長期處于一體化的緊密體制與徹底碎片化的松散體制之間的過渡狀態。這種狀態雖然可以解釋非國家行為體的參與主動性，卻削弱了國家行為主體基于權力與利益格局變化的主觀能動性。從現有研究可以發現，目前的理論探討更多關注制度的結構性特征與運作效果，較少關注機制演進的過程及其蘊含的機理。

　　(一)間斷平衡理論與氣候治理機制

　　本文嘗試運用間斷平衡理論，分析特定復雜領域的治理機制，闡釋其非線性、非連續的演進機理。該理論源于生物學界。1972年，美國古生物學家N.Eldredge和S.Gould提出了一種進化學說，強調新物種一旦形成就會處于進化停滯狀態，直到下一次物種形成的到來，一個系譜(Pedi-gree)長期所處的靜止或平衡狀態才會被短期的、爆發性的大進化所打破。

　　20世紀90年代，Baumgartner等將這一理論引入公共政策領域，解釋政策機制在演進發展過程中表現出“較長時間穩定與突然變遷”的特點，即“決策的過程是停滯和劇變互相結合、平衡期和重大間斷期相互交錯的，單一的某一方面均無法對政策的變遷作出合理而詳盡的解釋”[4]。這一理論被運用到國際關系領域一些議題的探討，如國際規范與決策的發展、國際法的變遷、環境機制以及近半個世紀國際能源組織的演變等，均表現出相關特點①。顯然，全球氣候治理機制始終呈現出間斷平衡理論的特征，即常態化停滯與突發性躍升相結合，兩種狀態交替出現、相互影響、彼此滲透。具體而言，常態化停滯是指在取得一次治理重大進步后，由于各行為體維持全新利益分配格局的訴求及取得階段性成功后的惰性，治理機制逐漸缺乏回應新需求、解決新問題的主動性與能動性。

　　隨著這種狀態的固化，治理進程進而出現效率緩慢、功能不彰、行動僵化、既有路徑依賴等消極特征。突發性躍升指在一個較短的時間段內，治理機制的權威性、聚合性及行動能力得到了有效激發，治理進程隨之取得了突破性進展與全局性成就。其中，分析機制擺脫停滯、實現躍升的驅動力至關重要，因為氣候治理機制的停滯并非完全的暫停或“休眠”。通過探尋停滯表象下各行為體的真實意圖和具體行動，可以發現機制本身和身處機制的行為體都在期望盡可能進入躍升期，訴求推動機制創新或治理變革、化解共同危機、實現相關利益的重大變遷與轉向，只是并非所有期望均能化為現實驅動力。很早已有西方學者指出，國際機制演進的驅動力源于參與者的滿意程度。

　　如果參與者滿意，機制維持現狀;如果出現廣泛的不滿意，機制就可能在成本允許的基礎上發生變化[5](P10-35)。結合間斷平衡理論，筆者認為在大國主導國際政治經濟秩序的背景下，推動機制躍升作用最大的驅動力來自居于主導地位的國際行為體對治理現狀的不滿，及其展現出的改造機制的領導力，即不滿態度與有效領導力兩者缺一不可。在當今全球氣候治理機制中，如果沒有出現積蓄不滿情緒與態度的領導者，幾乎無法推動機制實現從停滯邁入躍升的演變。弱小參與者(如小島嶼國家)無論是否滿意都很難影響整體格局。

　　(二)領導力與全球氣候治理機制的間斷平衡模式

　　國際領導者的不滿本身并不會改變機制，只有當不滿的領導者展現相應領導力的情況下，機制才有可能發生演進變化。Young和Underdal對領導力的定義已經被學界廣泛接納。Young指出，機制體系中的領導者為了在制度性談判中獲取共同利益，可以創造或制定更好且對自己有利的制度克服集體行動困境，以此獲得更多回報[6]。Underdal認為在一組非對稱關系中，領導力是一個行為體為了特定目標在特定時期引導或指揮其他行為體所采取的行動[7](P176-178)。全球氣候治理的領導力表現為一種影響集體行動方向，并將自身偏好擴散上升為國際共識的能力，大致可劃分為結構型、方向型、工具型三種類別。

　　結構型領導力強調權力勢能對其他國際行為體的引導與改變，旨在實現秩序重塑、等級配置與權利義務的安排，可以看作是一種強制型領導;方向型領導力通過單邊示范行動及其產生的感召性影響，為其他行為體提供參照榜樣與道義模板(MoralTemplate)，使各方集體行動處于一種近乎世界主義(Cosmopolitanism)的話語框架之中;工具型領導力側重于“在特定問題領域運用高超的談判和協調技巧及外交手段發揮議題引領作用”[8]，行為體通過主動承擔、有效解決具體問題，試圖改變或重塑現有結構。

　　不同時期的氣候治理重點不同。在氣候機制擁有多元主體的復雜格局中，能夠推動機制演進的不滿領導者總能同時施展上述兩種或三種領導力，而非依賴某種單一類型。如歐盟在《京都議定書》談判期間側重于結構型與方向型，既通過2008年金融危機前歐盟較為雄厚的經濟實力與競爭力對其他國家施加影響，又以身作則，率先提出減排承諾、設立碳排放交易機制;在《巴黎協定》談判時期，一些學者將歐盟的領導力表現總結為方向型與工具型相結合，并將其命名為“協調型領導”(Leadiator)，強調歐盟并非單一站在技術領先角度或道德高地對其他國家進行壓制或催促，而是重視與不同類型國家或國家集團的對話與協商，借此提高氣候目標設定的認同度[9]。在此基礎上，兼具不滿與領導力的國家還需盡可能吸引更多利益相似的其他行為體，得到更大規模國家團體的響應，建立有效的集體行動聯盟，才能推動機制的演化變革。綜上所述，氣候治理的間斷平衡模式體現出一種可以推導、歸納出規律的運行邏輯。

　　鑒于碎片化互動的整合難度以及機制復合體的“松散無中心”狀態，如果沒有領導者出現，全球氣候治理機制的進化將在大部分時期處于停滯狀態，氣候行動窒礙難行。如果領導者對全球氣候治理中各行為體利益難以整合、缺乏合力的散亂局面不滿時，氣候治理機制存在演進的可能，即盡可能將不滿的參與者聯盟擴大化，形成破解治理散亂局面、提出解決方案的合力，推動治理機制前進，以便獲得有利于所有參與方的正向成果。

　　由于各行為體存在基于自身利益訴求的、各不相同的減排立場，氣候治理可能出現不同走向：第一種情況是參與者立場互不妥協，領導者也不具備改變僵局的領導力，治理只能重新回到或繼續維持停滯無序狀態;第二種情況是領導者以壓倒性權威或自愿投入大量資源“另起爐灶”，組建新的機制;最后一種情況是多數參與者樂于接受的結果，即在不滿且有效領導者的協調與推動下，各方覺得符合自身利益，積極采取行動改變現狀，對現有規則秩序進行改造并取得治理的新進展。比如《京都議定書》(第二階段)和《協定》的通過，就是不滿氣候治理現狀的領導者對治理進程停滯與無序的反擊，推動治理進入躍升期。

　　2020年前，全球氣候治理機制的發展過程可以大致分為四個間斷平衡演進階段，1992年《聯合國氣候變化框架公約》的成功簽署可視為第一次躍升，1997年《京都議定書》的通過、2009年哥本哈根氣候大會以及2015年《協定》的勝利是隨后的三次躍升。鑒于哥本哈根談判的失敗將各國立場分歧徹底表面化，對改變減排責任分配模式具有轉折意義，因此也被看作是一次“失敗帶來的進步”。

　　每一次躍升均與領導者的努力驅動密不可分，其中，除了奧巴馬政府時期的美國與《協定》后逐漸崛起的中國外，歐盟從未缺席任何一個階段，始終扮演對氣候治理現狀不滿的領導者角色，在每一個停滯期均通過各種方式不斷促進各國趨同立場，盡可能推動全球氣候 治理獲得有效談判成果。但氣候治理的領導者角色并不固定，尤其是2020年疫情的爆發對全球氣候治理格局及領導者造成了多維度、深層次、廣范圍的影響，破壞性解構了此前歐盟主導把控下的傳統格局。因此，盡管歐盟追求領導者的態度和行動堅定不變，但《協定》生效后至今，歐盟并不穩定的表現意味著符合條件的大國均可成為不滿的領導者，推動全球氣候治理擺脫停滯。基于以上判斷，本文重點考察后巴黎時代歐盟領導力的衰退及其做出的努力，探究分析新冠肺炎疫情對歐盟重振行動的沖擊效應和對2020年后全球氣候治理領導格局帶來的變化與影響。

　　二、后巴黎時代歐盟氣候治理領導力的衰退《京都議定書》早期階段(1997—2005年)①和2009年哥本哈根氣候大會之前②，歐盟始終是國際氣候治理機制的首要領導者，以積極的氣候能源政策和減排承諾，向其他國家證明綠色低碳原則與經濟增長發展可以實現兼顧與并行。

　　隨著2008年金融危機爆發、哥本哈根氣候談判的失敗以及奧巴馬時期美國在氣候治理機制中影響力的逐漸壯大，歐盟開始通過發揮不同類型的領導力繼續保持領導優勢，尤其是在《巴黎協定》談判期間，利用主場優勢、歐盟委員會、輪值主席國、氣候行動理事會及對外行動署等機構的政治資源，以聯盟組合、議題結合組成的各種外交工具，身體力行地發揮“協調型領導”的作用，平衡各國立場，推動《協定》正式落地，展現出具有主導地位的領導力。

　　三、疫情變量與歐盟氣候治理領導力的重塑

　　經過三次成果匱乏的氣候大會，2019年底馬德里氣候大會的核心任務是完成僅剩的《巴黎協定》第六條涉及碳交易和碳市場機制與合作內容的談判，但歐盟根本無法彌合各國分歧，歷經坎坷且創造最長會議時間的大會最終毫無實質性成果。不過，從另一角度看，處于停滯狀態的全球氣候治理并非毫無生機，歐盟已經意識到自身領導力的不斷削弱和治理缺失導致整體格局的失序無為，對氣候治理現狀的不滿再次形成體系推動力，并借助新的手段與工具開始重塑領導力。

　　更重要且反轉的是，2020年初的疫情爆發作為突發性變量不僅沒有削弱歐盟的“斗志”，反而進一步激發其重振領導力的決心，試圖通過對2020年后更長遠目標的重視與投入，在修復疫情帶來負面影響的同時，謀求在恰當的時間節點再次促發全球氣候治理進入下一個躍升期。

　　四、疫情后全球氣候治理格局的變化

　　2020年已經成為全球氣候治理“分水嶺”的轉折年，此前各國主要圍繞如何落實細化《巴黎協定》的執行路線圖展開博弈，處于一個分歧不斷且實際治理基本停滯的狀態。比如，現有國家自主貢獻的時間表非常寬泛，各國選擇了不同的基準年，關于采用共同時間表的決定也被推遲到2031年。這意味著各國可以在此前任何時間段創建國家自主貢獻目標，對實現2℃至1.5℃的溫控目標形成了極大壓力。2020年作為《協定》通過后的第一個執行年，其規則手冊能否按照既定時間表的要求推進成為各方關注的焦點。更棘手的是，新冠肺炎疫情席卷全球且在歐美國家的二次擴大傳播徹底打破了氣候大會的既定計劃，各國圍繞氣候治理的核心要素“減排”的表態與實際行動基本停滯。盡管歐盟重返全球氣候治理領導舞臺的行動看似未受疫情的沖擊與影響，但實際上很難達到理想成效，下一階段的氣候治理格局充滿了不確定性。

　　五、結語

　　全球氣候治理機制在間斷平衡模式下經歷了數次躍升與停滯，表現出不斷向前演化的趨勢。這種趨勢具備行動上的連貫性，很難由于外力的介入或阻礙而完全終止。因此，應理性客觀看待氣候治理進程中的停滯或趨緩，認清停滯與躍升交替出現是機制常態化的表現形式，但必須重視大國的領導力是推動全球氣候治理必不可少的條件[38](P34-35)。歐盟在《巴黎協定》達成后領導力持續衰退，隨著馮德萊恩的上任與官民層面不滿的積蓄，試圖通過一系列行動再次重返領導者舞臺，并在疫情后做出了更大嘗試與努力。但歐盟在全球溫室氣體排放不到10%的占比意味著難以突破的自身局限性，其重塑行動更多停留在提高自身國際話語權與塑造先鋒形象上，無法獨自撼動全球氣候治理的減排格局。加上疫情帶來的復雜影響、中國的承諾與崛起以及美國大選的結果，未來全球氣候治理格局將很大可能呈現中美歐三方共同主導的局面。

　　2020年新冠肺炎疫情在世界范圍內爆發和持續擴散對全球氣候治理的運行機制、規則框架及內在驅動等帶來深遠影響已是不爭事實，僅靠一個國家或國家集團的領導根本無法應對氣候變化如此大范圍的全球挑戰。中國、美國與歐盟在多邊框架下建構三方合作的全球化路徑，才能真正有效應對氣候變化。當前，中國在應對全球性挑戰與提供全球公共產品方面已經成長為具有國際影響力與話語權的領導型國家，尤其是習近平主席提出中國在2060年前實現碳中和的鄭重承諾將成為撼動全球氣候治理格局的關鍵行動、影響未來應對氣候變化的重要轉折點。

　　作為全球發展貢獻者、國際秩序維護者以及負責任大國，從微觀層面出發，中國應積極促成三方合作，盡力在2023年第一次“全球盤點”之前，化解氣候治理過程中的尖銳矛盾與突出分歧，形成清晰透明的減排共識和可執行的資金支持計劃，攜手各國帶動全球合作，承擔國際責任，追求后巴黎時代氣候治理的不斷深入及《協定》共同目標的盡早實現。從宏觀層面出發，無論國際環境如何變化，中國更應練好內功，做好自己的事，堅實推進碳減排、碳中和這一具有里程碑意義的減排進程，以氣候治理為切入點，促進中歐、中美的雙邊合作，化解特朗普執政期間帶來的國際緊張局勢與負面效應，帶動國際社會各方經濟、技術、環境領域乃至政治領域關系的發展，為深化落實“人類命運共同體”理念、維護國際多邊主義、共同建構世界生態文明和美麗地球一道努力。

　　參考文獻

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　　作者：寇靜娜，張銳