摘 要：在國家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，適應(yīng)人才政策發(fā)展的流動人員尤其是留學(xué)人員檔案管理制度建設(shè)相對滯后，對各地人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的建檔工作等檔案服務(wù)帶來許多困擾與不便。文章通過三輪調(diào)查，以蘇州市人才服務(wù)中心為例，分析了留學(xué)人員檔案管理工作中存在的問題及其反映出的現(xiàn)行制度缺陷，初步提出了政策協(xié)同管理、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與管理流程優(yōu)化等對策。

　　關(guān)鍵詞：留學(xué)人員;檔案管理制度;建檔

　　根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，在全球經(jīng)濟(jì)一體化或區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化增強(qiáng)的趨勢下，一國或一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的長遠(yuǎn)發(fā)展得益于適當(dāng)?shù)闹橇α鲃覽1]。近年來全國各地實(shí)施的各種引才政策圍繞“引得進(jìn)、留得住、用得好”三個維度[2]展開了激烈競爭，其中“引得進(jìn)”維度中政府對人才引進(jìn)的質(zhì)量以各類證書、資金、團(tuán)隊(duì)等為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際執(zhí)行中大范圍涉及我國現(xiàn)行的人事檔案，特別是流動人口人事檔案和干部人事檔案工作的制度及執(zhí)行。

　　人事檔案作為人才引進(jìn)工作的一項(xiàng)重要憑證，發(fā)揮著難以替代的作用[3]。本文以蘇州市人才服務(wù)中心為例，以留學(xué)人員檔案工作中的實(shí)際問題為線索，結(jié)合對蘇州各人才服務(wù)中心和國內(nèi)主要城市留學(xué)人員檔案管理現(xiàn)狀的調(diào)查，聚焦各類留學(xué)人員檔案完整性問題，在現(xiàn)有制度框架下探索留學(xué)人員檔案管理中現(xiàn)實(shí)問題的解決方案，尤其是建檔問題的處理策略。

　　一、研究背景

　　1.我國留學(xué)人員概況

　　參考教育部《國家留學(xué)基金資助人員派出和管理若干問題的規(guī)定(1996年)》和教育部對留學(xué)人員統(tǒng)計(jì)口徑，留學(xué)人員群體主要可分為國家公派、單位公派和自費(fèi)留學(xué)三類。

　　據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，1978-2019年，我國各類出國人員累計(jì)達(dá)656.06萬人，其中86.28%已完成學(xué)業(yè)的留學(xué)人員選擇回國發(fā)展，較2000年增幅超過31倍。公開數(shù)據(jù)表明，1/3的留學(xué)人員完成國內(nèi)高中教育后就選擇出國留學(xué)，完成國內(nèi)本科教育后出國留學(xué)的接近一半，碩士畢業(yè)后出國留學(xué)的不到1/10，其余為大專或中專畢業(yè)后出國留學(xué);從留學(xué)回國人員的學(xué)歷構(gòu)成來看，碩士學(xué)位占63%，學(xué)士學(xué)位占30%，博士學(xué)位占6%。2019年《中國留學(xué)白皮書》的數(shù)據(jù)表明，本科畢業(yè)生依然是中國留學(xué)生中的主力軍。

　　據(jù)蘇州市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，至2020年底，全市人才總量超過293萬人，高層次人才接近27萬人，留學(xué)歸國人員突破5萬人。2016年的一項(xiàng)蘇州市留學(xué)回國人員調(diào)查報(bào)告顯示，留學(xué)回國人員中21.9%在高校工作，6.8%在科研院所工作，7.1%在國有企業(yè)工作，17.3%在外資企業(yè)工作，38.1%在私營企業(yè)工作，3.7%在政府部門工作。

　　根據(jù)中組部、人事部關(guān)于印發(fā)《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》的通知(人發(fā)〔1996〕118號)第四條以及《干部人事檔案工作條例》第十二、十三條的規(guī)定，只有具備人事檔案管理權(quán)的單位(實(shí)踐中包括國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、國有控股企業(yè)等)和各地的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)才能保管人事檔案。因此，按照現(xiàn)行制度及實(shí)踐，至少有一半的蘇州留學(xué)歸國人員由蘇州市各級人才服務(wù)中心負(fù)責(zé)處理其檔案業(yè)務(wù)。

　　2.人事檔案概念及管理

　　人事檔案是我國人事管理制度的主要產(chǎn)物，是個人經(jīng)歷、思想品德、學(xué)識能力、工作業(yè)績等內(nèi)容的記錄和證據(jù)，在司法公證、職稱申報(bào)、個人證明等情境中具有法律效用。人事檔案承載了各類人才信息，是人才信息的可靠來源，能綜合反映人才的政治思想、道德品質(zhì)、工作能力等情況，是構(gòu)成人才管理與開發(fā)工作可依托的寶貴資料庫。

　　根據(jù)2014年12月中共中央組織部、人力資源和社會保障部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》(人社部發(fā)〔2014〕90號)第二條，流動人員人事檔案在人事檔案中占有重要地位，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位辭退(職)開除人員、企事業(yè)單位解聘人員、自由職業(yè)或靈活就業(yè)人員、自費(fèi)出國留學(xué)及其他因私出國(境)人員等群體的檔案。流動人員人事檔案管理體制為集中統(tǒng)一、歸口管理。具體業(yè)務(wù)層面一般按屬地管理原則，由流動人員戶籍所在地或現(xiàn)工作單位所在地縣級以上(含縣級)公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及獲得人力資源和社會保障部門授權(quán)的單位負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理[4]。

　　3.留學(xué)人員檔案內(nèi)容與歸檔范圍

　　本研究所稱留學(xué)人員檔案主要是指留學(xué)人員人事檔案，在概念和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)儆诹鲃尤藛T人事檔案管理的范疇，但同時又受干部人事檔案管理規(guī)范和相關(guān)制度的約束。隨著留學(xué)人員數(shù)量的迅速增長和人事代理業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展，目前各級人才服務(wù)機(jī)構(gòu)保管的留學(xué)人員檔案數(shù)量逐年增多，問題與矛盾也逐漸顯現(xiàn)。

　　蘇州和全國主要城市現(xiàn)行的留學(xué)人員檔案管理制度與規(guī)范主要依據(jù)“人社部發(fā)〔2014〕90號文件”，參考《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》(中組發(fā)〔2009〕12號)以及2018年11月20日起施行的《干部人事檔案工作條例》等，將留學(xué)人員檔案主要內(nèi)容分為履歷類、自傳類、鑒定與考核考察類、學(xué)習(xí)與培訓(xùn)類、政審類、黨團(tuán)類、表彰獎勵類、涉紀(jì)涉法類、待遇任免類以及其他材料共十大類，具體歸檔范圍按類別細(xì)分。

　　二、留學(xué)人員檔案管理情況調(diào)查分析

　　1.調(diào)查實(shí)施與數(shù)據(jù)處理

　　本研究前后共開展了三輪調(diào)查：第一輪針對蘇州市轄區(qū)范圍內(nèi)各人才服務(wù)中心，開展了“留學(xué)歸國人員檔案管理操作崗位數(shù)據(jù)調(diào)查”，搜集了蘇州市各人才服務(wù)中心在操作過程中對留學(xué)人員范圍的確定和分類、與其他部門之間關(guān)于留學(xué)人員檔案管理的業(yè)務(wù)協(xié)同情況以及遇到的問題及困難等;結(jié)合第一輪調(diào)查數(shù)據(jù)，針對北京、上海、廣州、深圳、南京、杭州、天津、廈門、寧波9個城市人才服務(wù)中心檔案工作情況展開第二輪網(wǎng)絡(luò)、電話調(diào)研，獲取各地人才政策及相應(yīng)的人事檔案管理配套政策及實(shí)施辦法;第三輪針對以上城市進(jìn)一步調(diào)查了各地人才服務(wù)中心針對留學(xué)人員檔案處理的具體情景及做法。

　　首輪調(diào)查以蘇州市人才服務(wù)中心提供的36位在蘇留學(xué)歸國人員為初始樣本，采用滾雪球抽樣方法，最終覆蓋高校、政府、事業(yè)單位、外企、國企等不同類型用人單位，共發(fā)放150份問卷，回收有效問卷136份。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有約一半(53%)留學(xué)人員出國前辦理過個人檔案托管或寄存，這意味著另一半留學(xué)人員對個人檔案的保管存續(xù)狀態(tài)不清楚，很可能造成個人檔案處于失序狀態(tài);辦理過寄存或托管的留學(xué)人員中，選擇各地人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的最多，占比72%，然后依次是教育部留學(xué)人員服務(wù)中心(17%)和學(xué)校(11%);26.47%的受訪者在出國之前戶籍所在地是蘇州本地，73.53%的受訪者在出國之前戶籍所在地是外地，這意味著回國后的留學(xué)人員大部分需要在人才服務(wù)機(jī)構(gòu)間辦理檔案轉(zhuǎn)遞業(yè)務(wù)。

　　歸國后，74%的留學(xué)人員因工作需要辦理檔案業(yè)務(wù)，38%的留學(xué)人員因?yàn)閼艏畼I(yè)務(wù)需要辦理檔案業(yè)務(wù);辦理過程中求助最多的對象依次是人才服務(wù)中心(74%)、單位人事部門(53%)和檔案局館(24%);留學(xué)歸國人員的發(fā)展方向主要為就業(yè)(58.82%)與創(chuàng)業(yè)(41.18%);留學(xué)人員辦理的個人檔案業(yè)務(wù)主要是歸檔或移交，新建檔案的業(yè)務(wù)占小部分。60%左右的人仍愿意維持目前相對簡單的材料和流程，愿意在前期配合提供更多材料和信息以優(yōu)化后期查詢方式和效率的人占40%;61.76%的受訪者認(rèn)為應(yīng)建立在線辦理渠道，提供在線辦事指南;35.29%的受訪者認(rèn)為可以將在線辦理與線下辦理相結(jié)合。

　　2.留學(xué)人員檔案業(yè)務(wù)類型

　　以蘇州市人才服務(wù)中心為例，目前對于在國(境)內(nèi)無高等學(xué)校教育經(jīng)歷的人員，因?yàn)樵诟鞴�共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)無人事檔案，在辦理檔案業(yè)務(wù)時視為新建檔案業(yè)務(wù)(僅限于工作單位工商營業(yè)執(zhí)照或組織機(jī)構(gòu)代碼登記在姑蘇區(qū)的留學(xué)人員);對于在國(境)內(nèi)有高等學(xué)校教育經(jīng)歷的人員，各高校會將其檔案按畢業(yè)生檔案派遣到戶籍所在地或工作地的具有人事保管權(quán)的單位，此類人員因有人事檔案，后續(xù)材料補(bǔ)充可視為歸檔業(yè)務(wù)。

　　三、留學(xué)人員建檔工作的對策與建議

　　1.政策協(xié)同管理

　　就人事檔案管理服務(wù)的主體而言，2018年《人力資源市場暫行條例》(國務(wù)院令第700號)出臺，規(guī)定公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)提供流動人員人事檔案管理服務(wù)，而2019年修訂版《人才市場管理規(guī)定》(人事部、國家工商行政管理總局令第1號)中則提出，人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)開展流動人員人事檔案管理服務(wù)。政策之間的不協(xié)調(diào)直接造成了實(shí)際工作過程的混亂。當(dāng)前僅流動人員人事檔案管理方面，就先后有各類行政規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)出臺，如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》(人社部發(fā)〔2014〕90號)、《關(guān)于簡化優(yōu)化流動人員人事檔案管理服務(wù)的通知》(人社廳發(fā)〔2016〕75號)、《流動人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)范》(GB/T32623-2016)、《關(guān)于加快推進(jìn)流動人員人事檔案信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見》(人社廳發(fā)〔2018〕102號)等。

　　人力資源論文投稿刊物：中國人力資源社會保障(月刊)創(chuàng)刊于1993年，由中華人民共和國勞動和社會保障部宣傳中心主辦。

　　但這些規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)范效力、執(zhí)行力度、監(jiān)督機(jī)制等方面的協(xié)調(diào)力是值得商榷的。因此，有必要通過加強(qiáng)政策協(xié)同，從人事檔案管理、流動人員檔案工作、留學(xué)人員管理、人才引進(jìn)與開發(fā)政策等方面著手，尋找政策契合點(diǎn)，盡早制定適應(yīng)當(dāng)前流動人員人事檔案工作的政策規(guī)章，甚至是配合各類人才引進(jìn)政策的人事檔案管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。對因不當(dāng)使用“重建檔案”辦法而造成的“一人多檔”等問題進(jìn)行改正，整治已經(jīng)產(chǎn)生的“一人多檔”“人檔分離”等情況，妥當(dāng)管理本不需要重建的人事檔案。

　　注釋與參考文獻(xiàn)

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　　作者：丁家友2 徐 芳2 李慧珺2