摘要：央企作為國有經(jīng)濟(jì)的支柱，承擔(dān)著不同于其它企業(yè)的社會責(zé)任和政治任務(wù)。近年來政府審計機(jī)關(guān)在審計中發(fā)現(xiàn)央企在財務(wù)管理和會計核算、經(jīng)營管理、落實中央八項規(guī)定精神及廉潔從業(yè)規(guī)定等方面還存在不少問題。為此，做好央企的審計，加強(qiáng)國企國資監(jiān)管，對促進(jìn)央企深化改革、改善經(jīng)營管理、規(guī)范權(quán)力運行、提高發(fā)展質(zhì)量和效益有重要的推動作用。明確政府審計在央企發(fā)展中的角色是做好央企審計的重要前提。文章對上述問題進(jìn)行了深入探究，研究了政府審計的角色定位和角色演變過程，在此基礎(chǔ)上對如何有效地實現(xiàn)上述角色提出了建議。

　　關(guān)鍵詞：政府審計,央企,角色定位,演變

　　一、研究背景及文獻(xiàn)綜述

　　黨的十八屆四中全會和國務(wù)院在2014年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》對審計提出了新要求，即不僅要實現(xiàn)對國有資產(chǎn)資源以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況做到審計全覆蓋，還要進(jìn)一步實現(xiàn)政府審計的作用。由于央企的企業(yè)性質(zhì)比較特殊、其承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能和社會職能與其它企業(yè)存在重大差別。

　　央企是國有企業(yè)的重要骨干力量，擁有著相對優(yōu)質(zhì)的資源，但由于央企下屬企業(yè)眾多，利益錯綜復(fù)雜，且缺乏有效管控和監(jiān)督機(jī)制，央企在重大項目投資和工程建設(shè)、重大資金運用等方面未經(jīng)批準(zhǔn)、未嚴(yán)格履行集體決策程序、以及大額擔(dān)保和資金出借不規(guī)范造成損失浪費等問題屢禁不止。因此，政府審計作為央企的重要外部監(jiān)督力量，在促進(jìn)央企深化改革、貫徹落實國家重大決策部署、提升經(jīng)營管理績效等方面起著至關(guān)重要的作用。

　　而推進(jìn)政府審計工作的重點在于明確政府審計應(yīng)擔(dān)當(dāng)什么角色，角色明確后相應(yīng)的職責(zé)就會清晰，采取何種政策工具對政府審計發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改則較易選擇。現(xiàn)有文獻(xiàn)中暫時未見系統(tǒng)論述央企發(fā)展中政府審計角色的論文，相關(guān)研究主要集中在對政府審計本身的分析上，少數(shù)文獻(xiàn)從宏觀層面和重要性的角度論及了政府審計的角色定位。

　　如楊濤(2013)從宏觀層面對政府審計的內(nèi)涵以及對政府審計角色如何定位進(jìn)行了闡述。在公共治理、宏觀調(diào)控與政府審計的關(guān)系上，張威威(2014)探討了國家治理體系下政府審計的角色定位與發(fā)展戰(zhàn)略，分析了在國企改革中政府審計應(yīng)有的角色定位。姚愛然(2006)則分析了如何挖掘政府審計在國家強(qiáng)化宏觀調(diào)控中的潛能。總體上，已有文獻(xiàn)對政府審計角色研究較少，相關(guān)研究不夠具體全面，暫未見文獻(xiàn)系統(tǒng)討論央企發(fā)展中政府審計的角色定位和角色演變。

　　二、政府審計的角色定位及角色演變框架

　　1.政府審計角色的影響因素。

　　政府要扮演的角色是由不同經(jīng)濟(jì)、政治和社會運行方式所決定的。因為政府審計的角色屬于政府角色的范圍，結(jié)合其他學(xué)者的研究，可以將政府審計角色的影響因素總結(jié)為四個：經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?fàn)顩r、審計角色新的認(rèn)知、政治民主關(guān)系以及國家戰(zhàn)略的部署。這四個因素構(gòu)成了審計的大環(huán)境。

　　(1)政治民主關(guān)系。

　　我國公共受托責(zé)任決定了政府權(quán)力。政府審計的權(quán)力來源于民眾的授權(quán)，更是民眾監(jiān)督公共部門的重要手段。因此不同時期政治民主關(guān)系如果發(fā)生變化或民眾對于政府提出了新的要求，政府審計的地位、作用將會改變，即政府審計扮演的角色會發(fā)生轉(zhuǎn)變。

　　(2)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。

　　馬克思和恩格斯認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，政府審計體制是由國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定。同時社會的發(fā)展階段、出現(xiàn)的問題很大程度上決定了政府審計應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧�。國家�?jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政府審計所扮演的角色越多。因為社會生產(chǎn)力越高，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，國家公共支出的范圍越廣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題、社會問題也越多。

　　(3)審計角色新的認(rèn)知。

　　實踐出真知。在政府審計實踐及學(xué)界對審計研究深入的同時，人們對政府審計的認(rèn)知會不斷深入。當(dāng)實踐和研究催生新的審計理論時，政府審計在社會主義建設(shè)中的角色將會有新的內(nèi)涵與外延。屆時理論又反作用于實踐，進(jìn)一步指導(dǎo)審計工作。

　　(4)國家戰(zhàn)略部署。

　　國家的重大戰(zhàn)略部署會直接影響政府審計所處的地位、其工作性質(zhì)以及應(yīng)發(fā)揮的作用，即國家戰(zhàn)略部署會直接改變政府審計的角色定位，使之更好地服務(wù)國家建設(shè)、完成不同時期的任務(wù)和使命。

　　2.政府審計角色的定位和演變框架。

　　政府審計所扮演的角色并非一成不變。首先，四個因素直接影響政府審計角色的定位;其次，當(dāng)四個影響因素構(gòu)成的審計環(huán)境產(chǎn)生變化時，政府審計的角色也隨之改變。即在不同時期，政府審計角色會發(fā)生演變。

　　三、政府審計在央企發(fā)展中的角色定位及演變

　　1.角色定位及演變。

　　基于政府審計角色及演變框架的分析，審計職能演變可以劃分為四個階段。

　　(1)財政監(jiān)察階段(1983年~1987年)。

　　1983年9月我國依據(jù)《憲法》著手設(shè)立審計署。目的是為了提高經(jīng)濟(jì)效益，維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)紀(jì)律。大的方面管住管好，小的方面分開放活。同時對國企進(jìn)行一定程度上的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。這一階段主要是國家戰(zhàn)略布局的因素直接決定了政府審計的角色。相應(yīng)的政府審計角色為：財政經(jīng)濟(jì)紀(jì)律的監(jiān)督者。這一階段，國企的性質(zhì)多為全民所有制。審計署對企業(yè)管理的基礎(chǔ)工作、廠長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面進(jìn)行監(jiān)督，對違反財政經(jīng)濟(jì)紀(jì)律的，施以懲罰，避免造成重大資產(chǎn)損失。

　　(2)宏觀調(diào)控階段(1988年~1994年)。

　　20世紀(jì)80年代末，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r發(fā)生了較大變化——物價大幅上漲，出現(xiàn)了明顯的通脹。在1989年的黨十三屆五中全會上，國家調(diào)整經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略方針，要求對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行三年或更長一段時間的治理整頓，使物價上漲幅度控制在10%以內(nèi)。為了應(yīng)對國家宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)通貨膨脹的問題，國家提出整頓經(jīng)濟(jì)秩序和全面深化改革，增加有效供給以解決供給需求之間的矛盾，逐步降低通脹率，降低零售物價水平。央企作為國有經(jīng)濟(jì)主體，具有調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的功能。這一階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r發(fā)生較大變化，影響了政府審計的角色，在之前的監(jiān)督者角色上增加了調(diào)節(jié)者角色。政府審計在央企的發(fā)展中也承擔(dān)著同樣的監(jiān)督者和調(diào)節(jié)者角色。

　　(3)內(nèi)部控制階段(1995年~2007年)。

　　全國人大于1994年通過審計法，建立“上審下”與“同級審”相結(jié)合，“兩個報告”的審計制度。進(jìn)一步清晰了審計監(jiān)督的領(lǐng)域和范圍以及審計責(zé)任。這一階段的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r發(fā)生變化，人民對于公共受托責(zé)任中受托人的要求不斷提高，要求政府信息必須公開透明，上述因素改變了政府審計的角色。這時期中央的《政府工作報告》中明確政府審計要做好對國企和金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、防治腐敗。同時要求各機(jī)構(gòu)各部門要加強(qiáng)內(nèi)部管理，對于揭示的問題要認(rèn)真改正。由此可見，政府審計的角色變?yōu)榱吮O(jiān)督者和推動各機(jī)構(gòu)部門加強(qiáng)內(nèi)部管理的推動者，不僅僅是針對金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人，對央企亦是如此。在1998年國企改革的背景下，審計署進(jìn)一步加強(qiáng)了政府審計對央企的監(jiān)督以及推動其內(nèi)控的建設(shè)。

　　(4)參與國家治理階段(2008年至今)。

　　當(dāng)前處于政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，這一階段政府審計應(yīng)被定位于國家治理中保障社會的長治久安以及經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐漸進(jìn)入新時代，國家的戰(zhàn)略目標(biāo)變?yōu)榻�立更加有效、透明的政府，審計和被審計兩者之間是相互支持、相互合作的關(guān)系，而非對立。要全面地監(jiān)督權(quán)力的使用、資金的運用、資源的分配，完善國家治理。這一階段，隨著政府審計實踐的加深，管理者對審計應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧�出現(xiàn)新的認(rèn)知。

　　這一因素的變化，導(dǎo)致政府審計的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變。2012年《政府工作報告》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對重點的領(lǐng)域、部門和資金進(jìn)行審計。這一階段人們對審計的角色出現(xiàn)新的認(rèn)知，政府審計的角色變?yōu)楸O(jiān)督者、問題發(fā)現(xiàn)者和國家建設(shè)的推動者。在這一背景下，政府審計在央企發(fā)展中的角色也同樣為監(jiān)督者、問題發(fā)現(xiàn)者和推動者。

　　2.現(xiàn)階段政府審計在央企發(fā)展中的角色定位分析。

　　為進(jìn)一步研究現(xiàn)階段政府審計在央企發(fā)展中的角色定位，為審計機(jī)構(gòu)今后的工作提供更詳盡的參考。本文著重討論第四階段政府審計在央企發(fā)展中的定位。分為五個層面：監(jiān)督央企是否合法合規(guī)經(jīng)營;發(fā)現(xiàn)央企重大風(fēng)險隱患;推動央企建立健全高質(zhì)量內(nèi)控體系;推動央企落實黨和國家重大決策部署;推動各地方政府營造良好營商環(huán)境，減輕央企負(fù)擔(dān)。

　　(1)政府審計是監(jiān)督央企合規(guī)經(jīng)營的監(jiān)督者。合法合規(guī)經(jīng)營是任何企業(yè)都要守住的底線。在一定程度上擁有特殊地位的央企，需要政府審計堅持問題導(dǎo)向，深入的去發(fā)現(xiàn)與揭示在央企的日常經(jīng)營管理活動中存留的重大問題，尤其是嚴(yán)重的違法亂紀(jì)、重大損失浪費等造成資產(chǎn)損失或是潛在財產(chǎn)損失的問題。對于個別央企領(lǐng)導(dǎo)人員損公肥私、揮霍浪費等重大違紀(jì)違法問題，堅決查處，從而規(guī)范央企的發(fā)展，讓政府審計真正做好監(jiān)督央企是否合法合規(guī)經(jīng)營。

　　(2)政府審計是推動央企建立健全高質(zhì)量內(nèi)控體系的推動者。隨著國企改革深入和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，央企逐步制定了內(nèi)控管理體系，但要避免內(nèi)控體系與現(xiàn)實之間不協(xié)調(diào)，防止由于實體經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張引致權(quán)力的失控、決策的偏差以及管理上的失效。由于央企的特殊性，我們更需要通過政府審計促進(jìn)央企加強(qiáng)自身的內(nèi)部管理和控制，防范于未然。引導(dǎo)央企完善自我約束機(jī)制，促進(jìn)央企提高效益，以確保央企的管理層能真正履行自身的義務(wù)和職責(zé)。

　　(3)政府審計是發(fā)現(xiàn)央企重大風(fēng)險隱患的發(fā)現(xiàn)者。對近期審計署公布的中央企業(yè)審計公告進(jìn)行分析可知，政府審計近年來發(fā)現(xiàn)了不少央企的重大風(fēng)險隱患。如部分央企仍然面臨資產(chǎn)負(fù)債率高、償債資金接續(xù)困難以至于債務(wù)負(fù)擔(dān)重、科技投入不足同時主業(yè)發(fā)展乏力、創(chuàng)新能力較弱等問題。隨著對風(fēng)險認(rèn)識的不斷深入，央企防范及化解風(fēng)險的能力有了顯著提高。

　　但是我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要階段，必然會出現(xiàn)不可預(yù)期的風(fēng)險和問題。而且伴隨著深化改革的進(jìn)行，風(fēng)險種類、發(fā)生時間的不確定性將會增大。政府審計將聚焦央企防范化解重大風(fēng)險，加強(qiáng)對央企自身的經(jīng)營管理和風(fēng)險管控情況的關(guān)注，促使央企妥善解決企業(yè)面臨的各種風(fēng)險。

　　(4)政府審計是推動央企落實國家重大決策部署的推動者。央企應(yīng)積極落實國家重大決策部署，主動開展工作。央企除了日常經(jīng)營發(fā)展外，也需要主動履行社會責(zé)任，承擔(dān)落實國家宏觀調(diào)控的部分任務(wù)。

　　這個階段，央企要積極主動地推進(jìn)國家戰(zhàn)略建設(shè)，推動各項改革試點工作，這些是民營企業(yè)所不具備的責(zé)任和職能。在央企落實黨和國家重大決策部署、積極發(fā)揮國有資本功能的過程中，政府審計應(yīng)該承擔(dān)起一個有力推動者的角色。如果存在央企對落實國家重大決策部署等工作不扎實，推進(jìn)緩慢，發(fā)揮國有資本作用不充分的情況，政府審計應(yīng)當(dāng)提出意見，推動其落實黨和國家重大決策部署。

　　(5)政府審計是推動各地方政府營造良好營商環(huán)境，減輕央企負(fù)擔(dān)的推動者。2016年5月，李克強(qiáng)總理首次提出政府要“放管服”、提高效能。在這兩年的央企經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計調(diào)查中，審計署對此進(jìn)行了多次涉企收費的專項審計，重點持續(xù)地關(guān)注政府的行政審批制度改革的情況。結(jié)果發(fā)現(xiàn)多地存在央企在承接地方項目的時候需要墊資施工以及占用大量資金的問題，這些問題都不利于真正減輕央企負(fù)擔(dān)、激發(fā)央企活力。

　　政府審計有利于促進(jìn)地方政府按照中央、國務(wù)院的要求，優(yōu)化自身的服務(wù)屬性、提高政府自身效能。同時政府審計通過關(guān)注央企的營商環(huán)境，提出重要的政策建議，破除制約央企發(fā)展的體制機(jī)制障礙。可以說，政府審計是促進(jìn)地方政府營造良好營商環(huán)境，減輕央企負(fù)擔(dān)的推動者。

　　縱觀這些年政府審計在央企發(fā)展中的角色定位及角色轉(zhuǎn)變，我們可以發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律。其相同點在于政府審計在央企發(fā)展中的核心角色沒有改變，即經(jīng)濟(jì)監(jiān)管角色一直是政府審計央企的核心角色。不同點在于政府審計監(jiān)督者角色的監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督強(qiáng)度發(fā)生了改變;另外不同時期，政府審計的角色會因為審計環(huán)境的改變而有所增加。

　　四、政府審計角色的實現(xiàn)建議

　　1.明確政府審計的目標(biāo)和使命。政府審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法，制定符合人民意志的目標(biāo)和使命。現(xiàn)階段，政府審計工作的使命是促進(jìn)央企合規(guī)發(fā)展，確保公共資源高效、合理地使用;在此基礎(chǔ)上完成國家的重大決策部署，推進(jìn)宏觀調(diào)控政策落實，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、民生不斷改善、社會公平公正提供有力保障。

　　2.從法律層面確定政府審計的權(quán)威性。政府審計履行自身職能以及發(fā)揮自身作用的基礎(chǔ)和關(guān)鍵是：在法律層面，不斷完善政府審計法律法規(guī)體系，明確政府審計在法律法規(guī)中的地位。這樣政府審計才能更好地開展工作，更好地創(chuàng)造公共價值，更好地推動央企認(rèn)真貫徹落實國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，完成黨和國家在不同發(fā)展階段給予央企的發(fā)展要求和調(diào)控任務(wù)，提升經(jīng)營績效，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　3.完善與政府審計角色對應(yīng)的運營管理。政府審計角色要想有效地發(fā)揮作用，需要整合國家的各種資源，制定計劃，采取一系列措施將目標(biāo)乃至使命完成。除了需要其它外在資源的配合，審計機(jī)構(gòu)內(nèi)部也需要堅持科技強(qiáng)審，推動審計職業(yè)化建設(shè)。通過審計干部教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)平臺、聯(lián)合高校培養(yǎng)、系統(tǒng)培訓(xùn)、審計實戰(zhàn)訓(xùn)練等方式培養(yǎng)一批熟練掌握計算機(jī)科學(xué)、數(shù)理統(tǒng)計學(xué)、數(shù)據(jù)庫等大數(shù)據(jù)審計相關(guān)知識，熟悉大數(shù)據(jù)采集、分析、數(shù)據(jù)提取的專業(yè)人才，為大數(shù)據(jù)運用和審計思維革新提供人才儲備與支撐。

　　五、總結(jié)

　　公共治理的需求產(chǎn)生了政府審計，在公共治理的過程中，政府審計工作的核心是對權(quán)力運行進(jìn)行制約和監(jiān)督，最終達(dá)到維護(hù)國有資源和公共資金安全、保障國家經(jīng)濟(jì)正常運行的目的。當(dāng)研究政府審計在促進(jìn)央企發(fā)展中的角色定位時我們發(fā)現(xiàn)，除了監(jiān)督者這個核心角色，政府審計還應(yīng)該承擔(dān)起推動者、發(fā)現(xiàn)者等多種角色。對于如何促進(jìn)政府審計角色的實現(xiàn)，本文建議政府審計機(jī)構(gòu)首先應(yīng)明確自己的目標(biāo)，建立組織的使命，借助不斷健全的法律法規(guī)體系，加強(qiáng)政府審計角色職責(zé)所對應(yīng)政策工具的配合力度，同時不斷培養(yǎng)高素質(zhì)的審計人才，以此更好地實現(xiàn)政府審計角色。

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