下面文章基于住房公積金運行這一復雜系統進行研究，首先論述住房公積金系統的管理體系，解析住房公積金運行機制;其次構建住房公積金運行效能模型，以投入產出均衡關系為視角進行運行效能實證分析，最后提出住房公積金運行效能治理策略，把非均衡的程度降到最低。結果發現：住房公積金運行效能尚有提高空間，應以住房金融為手段，以住房保障為目的，從供給和需求兩個維度改進提取、使用、監管機制。

　　關鍵詞：系統分析,住房公積金,均衡,效能,治理

　　一、引言

　　住房公積金制度，是20世紀90年代初我國住房政策從計劃經濟到市場經濟演化歷程中，參考新加坡的中央公積金制度而誕生的住房保障與金融制度創新。制度的產生對我國住房體制市場化改革起到了積極促進作用，住房體制改革的深入又推動了住房公積金制度的發展。但是近30年的快速發展，該制度的金融互助民生功能正逐步弱化，管理流程需要重構，運行效能需要提升[1-2]。

　　正如黨的十九大報告明確指出，保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續[3]。這意味著伴隨即將到來的新一輪改革，要加大深化住房公積金行政改革力度，要加速推進住房公積金運行效能提升，這是推進國家治理能力和治理體系現代化在住房公積金運行方面的重要體現。

　　二、住房公積金運行相關研究

　　住房公積金運行系統是由住房公積金若干要素以一定結構形式聯結構成的具有住房保障與金融功能的有機整體。梳理現有研究文獻，從運行效能表現角度基本可劃分為住房保障、住房金融兩個維度。在住房保障方面，胡晶晶和王祖祥(2018)提出在國家現行的住房公積金存貸款利率政策下，應將存貸比設定在4～5倍之間是比較合理的選擇，以促進該制度更充分地發揮其住房保障功能[4]。

　　王齊鵬和王先柱(2017)提出應建立公積金、房價及居民個人收入聯動機制，適當上調中低收入居民的企業繳存公積金比例和公積金貸款比例，保障中低收入居民的住房需求，彌補住房市場失靈[5]。王先柱等(2018)提出住房公積金制度在改革過程中應“因城施策”，以精準化支持農民工群體的住房消費，從而逐步實現以人為本的新型城鎮化[6]。

　　蔣華福和王廣斌(2016)提出應弱化城鄉差異，整合全國住房公積金資源，提高住房公積金資源配置效率[7]。在住房金融方面，徐躍進等(2017)提出公積金存貸款利率設置不當，存款利率過低或貸款利率過高，都會降低職工獲得互助收益的水平，公積金增值收益上交財政或用于保障房建設等做法，使得公積金增值收益無法有效用于提高公積金貸款發放量，加劇繳存職工互助收益不足[8]。

　　李果(2016)提出住房公積金貸款是影響住房成交量和房價水平的顯著因素，均有正向促進作用[9]。Bruce和Peer(2010)提出在未來30年內發展中國家將以形式多樣的金融制度為依托，在不同規模的城市中擴大住房消費需求[10]。陳峰和鄧保同(2015)認為我國現有住房公積金依然具備普惠的可及性，但制度設計使得住房公積金存在嚴重的初次與二次普惠不公問題[11]。周京奎(2011)提出在住宅特征需求方面，公積金約束的影響效應存在顯著的收入差異、單位類型差異、職業類型差異、職稱差異和行業收入差異。

　　其中，社會地位較高的家庭在提高住宅結構特征需求方面獲得了更多的公積金支持[12]。陳淑云和李嘉(2016)提出住房公積金流動性不足問題日益凸顯，拓寬貸款融資渠道、提高資金使用效率已成為促進住房公積金制度穩定運行的關鍵[13]。

　　顯然，現有文獻對住房公積金運行各項業務雖有覆蓋，并取得一定成果，但學者關于住房公積金運行的研究集中在政策的靜態分析上，對住房公積金運行效能分析不多，定量的動態實證研究更少。究其原因，一方面在于制度建立時就是政策在先，運行中較少關注理論發展;另一方面由于全國的實際運行和業務發展不平衡、不充分，行業里尚未建立規范、統一的運行效能評價標準，較難構建住房公積金運行效能分析模型。不過，現有不同主題的文獻，對本文的住房公積金運行效能分析提供支撐和啟示。

　　三、住房公積金運行系統分析

　　根據住房公積金運行實際和《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)可知，住房公積金運行系統主要有住房公積金繳存子系統(以下簡稱繳存)、住房公積金提取子系統(以下簡稱提取)、住房公積金個人住房貸款子系統(以下簡稱貸款)等。基于繳存、貸款、提取等基本業務的管理體系和運行機制都直接影響住房公積金系統的運行效能。

　　(一)住房公積金管理體系

　　根據《條例》可知，住房公積金運行管理是國務院住房和城鄉建設部(以下簡稱住建部)和省、直轄市、自治區設監督管理機構，設區市(地區、州、盟)設管理決策機構和管理運營機構，地市以下實行垂直管理，即設區市為基本管理單位。

　　在整個住房公積金運行過程中，作為制度決策和審批方的住房公積金管理委員會(以下簡稱管委會)、資金運營和管理方的住房公積金管理中心(以下簡稱公積金中心)、資金繳存和使用方的住房公積金繳納條件的職工(以下簡稱繳存職工)、住房公積金繳納單位(以下簡稱繳存單位)，以及受管委會指定辦理住房公積金各項金融業務的商業銀行、擔保公司、保險公司等金融業務參辦方的受托機構(以下簡稱受托機構)共同構成了住房公積金運行管理系統，住房公積金是“五方運行主體”間各類關系的紐帶[7]。

　　由實踐可知，當前我國住房公積金的運行實行“管委會決策—中心運作—銀行專儲—財政監督”的管理模式。顯然，在住房公積金主體間構成了系列委托關系:繳存職工和公積金中心之間的繳存代理，受托機構和公積金中心之間的儲蓄代理等[14]。

　　實踐中，住房公積金的運行主要是依靠與銀行建立委托代理關系，受托機構負責前臺歸集信息核定、公積金中心負責后臺行政及政策性管理，一定程度上存在責任權利主體不一致，尤其由于住房公積金運行機構的特殊性，使其資金運行置于金融監管機構視野之外，住房公積金監管體系表面看似完備，但卻是形同虛設[15-17]。客觀上，這一間接運行管理模式直接導致歸集委托貸款成本難降低、運行效能難以提高的困境，是影響運行效能的根源性原因[18][2]。

　　(二)住房公積金運行機制

　　機制反映系統內部各要素的相互關系，是住房公積金系統各個要素之間相互作用的過程和方式。依照系統資金流向，住房公積金運行可劃分為投入、產出兩個方面，投入主要是繳存和貸款本金償還兩個方面，產出主要是提取和貸款兩個方面。當住房公積金產出小于投入，住房公積金積累在銀行，導致住房公積金處于貶值狀態;當住房公積金產出大于投入，資金保有量不足，導致職工的提取和貸款產出無法滿足。

　　理想狀態下，住房公積金運行的投入與產出兩個方面是均衡的，有效的投入通過市場的潛在產出來實現。住房公積金中心根據住房公積金運行中投入和產出的動態變化，不斷調整住房公積金繳存和使用政策，最終既提升住房公積金運行效能，又實現運行效率的帕累托最優。

　　四、住房公積金運行效能治理

　　效能治理是政府改革與發展的永恒主題。黨的十八屆三中全會明確提出，要“建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制”[25]。作為住房保障與金融政策主體之一的住房公積金制度，因運行中繳存的剛性及其運行具有區域性、封閉性，投入產出非均衡的趨勢依然存在，必須在非均衡變動模式下推進運行機制流程再造，以在根本上提升住房公積金運行效能。提升路徑為變動非均衡的性質，把非均衡的程度降到最低[26]，既可是由市場機制作用下投入與產出的市場均衡，又可是供求由政府利用供需規律調節形成的非市場均衡[27]。

　　(一)改進住房公積金提取機制

　　住房公積金提取主要包括個人的住房消費項目(購買、建造、翻建、大修自住住房，償還購房貸款本息，租賃住房等)和非住房消費項目(離休和退休提取，完全喪失勞動能力并與單位終止勞動關系提取，戶口遷出本市或出境定居等)等。“提取”機制的改進必須要貫徹國家“租購并舉”住房制度改革新要求，進一步發揮保障和改善民生功能。從供方維度著眼，既要拓寬住房公積金的提取范圍，又要優化住房公積金的提取手續。

　　一方面優先支持提取住房公積金支付房租，提取額度要根據當地租金水平合理確定并及時調整;另一方面簡化提取審核流程，要貫徹國務院“放管服”改革要求，對繳存職工在繳存地租賃或購買自住住房、償還自住住房貸款本息、離休退休等申請提取住房公積金的，積極推行網上審核，充分利用“互聯網+、人臉識別”等大數據技術縮短審核周期和全程操作時間。

　　從需方維度著眼，通過調整繳存基數、繳存比例、提取額度等為不同收入群體提供不同支持，重點應突破住房公積金采用屬地化管理約束，在開通全國住房公積金轉移接續平臺基礎上，進一步加強對全國住房公積金運行提供資金統籌[7]，弱化地域限制，加快實現“賬隨人走，錢隨賬走”，增強繳存職工的幸福感。

　　(二)改進住房公積金使用機制

　　住房公積金使用主要包括個人住房貸款、保障性住房建設項目貸款、增值收益投資等。“使用”機制的改進必須要精準定位國家“住有所居”住房目標，提高職工購房能力，促進合理住房消費。從供方維度著眼，一方面要科學設置住房公積金存貸款利率，重點支持提取住房公積金在繳存地或戶籍地購買首套普通住房和第二套改善型住房，應對居民住房需求的支持力度不足[8];另一方面要推行和完善異地貸款，適應社會發展和人員跨地區流動頻繁特點，使住房公積金貸款真正實現全國業務一體化，更好滿足符合繳存職工的購房需求。

　　通過調整貸款額度要簡化住房公積金貸款、還貸手續，減少審批環節，壓縮審批時限，并通過網絡來實現資源共享。從需方維度著眼，要根據貸款者的收入水平、貸款次數、房產數量、面積等，在首付比例、貸款利率、期限、額度等方面采取差別化政策，以滿足人們多元化、多層次的住房需求。對于住房公積金增值收益，不應僅局限用于支持保障性住房建設，更應將住房公積金增值收益普遍用于提升全部繳存職工互助收益的水平，允許并保障繳存職工參與增值收益分配[28]，增強繳存職工的獲得感。

　　(三)改進住房公積金監管機制

　　住房公積金監管主要包括系統的資金安全運行。“監管”機制的改進必須要堅持中央“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，全面增強資金管控能力。從供方維度著眼，要建立內部風險管理結構，提高公積金中心的風險管控水平。數據顯示，截至2017年末全國共設有住房公積金管理中心342個，全國住房公積金服務網點3255個，全國住房公積金從業人員4.25萬人[29]。

　　而現行制度中規定公積金中心是事業單位性質，不具備金融職能也不具備抗風險能力，解決資金流動性風險的融資手段必須借助委托銀行辦理，不僅運行效能較低，而且制度上的制約也導致公積金管理成本高，存在風險隱患[30]，迫切需要健全風險評估預警機制，嚴格監控關鍵風險因子的動態變化狀況，加強住房公積金運行風險監測、預警。

　　從需方維度著眼，要建立外部風險管理體系，確保住房公積金在保值增值過程中的運行安全;截至2017年年底，全國住房公積金繳存總額12.48萬億元，提取總額7.32萬億元，繳存余額5.16萬億元;累計發放住房公積金個人住房貸款7.56萬億元，個人住房貸款余額4.5萬億元[29]。客觀上，必須要按照國家防控金融風險的總體要求，根據當地房地產市場形勢及住房公積金資金使用情況，高度重視資金流動性風險，防范融資運營風險，嚴格管控貸款逾期風險，增強繳存職工的安全感。

　　五、結語

　　住房公積金運行效能治理是一項長期性與系統性的工程。進入了新時代，政策決策者應貫徹中央“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”精神和國務院《條例》修訂要求[31]，以住房金融為手段，以住房保障為目的，堅決破除一切不合時宜的體制機制弊端，把制度優勢轉化為治理效能;要借鑒國外住宅政策性金融機構經驗，科學優化提取、使用、監管機制，構建管理規范、運行均衡的住房公積金系統，在根源上實施運行與管理職能分離，不斷提高運行的主體地位和自主性[7][32]。

　　從長遠目標來看，應進一步深化住房公積金管理模式改革，按照建立住宅政策性金融機構方向設計更符合中國特色的住房保障與金融政策，實現從委托代理向直接運行的機制轉變，充分發揮住房公積金的住房保障與住房金融效能。

　　參考文獻:

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　　[5]王齊鵬，王先柱.公積金對住房消費和投資的影響研究[J].南方金融，2017(12):9-18.

　　[6]王先柱，王敏，吳義東.住房公積金支持農民工住房消費的區域差異性研究[J].華東師范大學學報(哲學社會科學版)，2018，50(2):148-158+173.

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