推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 當(dāng)前，上海正在大力探索超大型城市創(chuàng)新治理的新模式、新路徑，全面提升城市綜合治理效能‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 未來，在“一屏觀天下，一網(wǎng)管全城”的目標(biāo)定位下，上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”的發(fā)展方向如何? 文章對此進(jìn)行了探索性研究和思考‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平同志關(guān)于城市管理要像繡花一樣精細(xì)的指示要求，有效提升城市治理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平，探索創(chuàng)新城市治理的新模式、新路徑，上海市推出了加快推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的重大工程，開創(chuàng)了超大型城市治理現(xiàn)代化的新局面。

　　建設(shè)背景

　　2019年11月，習(xí)近平同志在上海調(diào)研期間強(qiáng)調(diào)，抓好“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦”“城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管”，堅(jiān)持從群眾需求和城市治理突出問題出發(fā)，把分散式信息系統(tǒng)整合起來，做到實(shí)戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。 2020年3月，習(xí)近平同志在考察杭州時(shí)指出，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)，推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新。 2020年4月13日，上海市委書記李強(qiáng)提出，“一網(wǎng)統(tǒng)管”要強(qiáng)化“應(yīng)用為要、管用為王”的價(jià)值取向，按照“三級平臺(tái)、五級應(yīng)用”的基本架構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)“兩手抓、兩手硬、兩手贏”提供強(qiáng)大支撐，為提高超大型城市治理現(xiàn)代化水平做出更大貢獻(xiàn)。

　　與此同時(shí)，上海市出臺(tái)了一系列政策文件，推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)工程。 2020年2月，上海市政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快智慧城市建設(shè)的若干意見》，明確提出將城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為三大建設(shè)重點(diǎn)之一加快推進(jìn)，同時(shí)，推進(jìn)新一輪智慧城市示范引領(lǐng)、全面建設(shè)，不斷增強(qiáng)城市吸引力、創(chuàng)造力、競爭力。 2020年4月25日，上海市政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理促進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的指導(dǎo)意見》，提出形成城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”在業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、視頻數(shù)據(jù)、物聯(lián)數(shù)據(jù)及地圖數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一管理要求和數(shù)據(jù)管理模式，并實(shí)現(xiàn)“治理要素一張圖、互聯(lián)互通一張網(wǎng)、數(shù)據(jù)匯聚一個(gè)湖、城市大腦一朵云、城運(yùn)系統(tǒng)一平臺(tái)和移動(dòng)應(yīng)用一門戶”，支撐各類成熟應(yīng)用系統(tǒng)運(yùn)行。 而且，《上海市城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2020—2022年)》也已同步出臺(tái)。

　　不僅如此，上海市還成立了市級城市運(yùn)行管理中心，承擔(dān)全市城市運(yùn)行管理與應(yīng)急處置系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)、城市運(yùn)行狀態(tài)的監(jiān)測分析和預(yù)警預(yù)判、應(yīng)急事件的聯(lián)動(dòng)處置等職責(zé)，以“大會(huì)戰(zhàn)”方式組織推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)。 結(jié)合自身特點(diǎn)，上海各區(qū)也陸續(xù)成立了區(qū)級城市運(yùn)行管理中心，承擔(dān)全區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)工作。

　　上海已于2019年建成城運(yùn)系統(tǒng)1.0版本，在“高效處理一件事”上，以智慧公安、電子政務(wù)建設(shè)成果為基礎(chǔ)，圍繞城市動(dòng)態(tài)、城市環(huán)境、城市交通、城市保障供應(yīng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施五個(gè)維度，整合綠化市容、住建、交通、應(yīng)急、民防、規(guī)劃資源、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、氣象、水、電、氣等領(lǐng)域22家單位33個(gè)專題應(yīng)用，直觀反映城市運(yùn)行的宏觀態(tài)勢，并開展跨部門、跨系統(tǒng)的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)。 在此基礎(chǔ)上，上海市城市運(yùn)行管理中心整合各方資源，聚焦發(fā)力，2020年推進(jìn)城運(yùn)系統(tǒng)2.0版本建設(shè)，將上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作推向全面建設(shè)階段。

　　上海市建設(shè)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，加快推進(jìn)現(xiàn)代化城市運(yùn)行管理中心建設(shè)，不僅是新一輪信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，更是機(jī)制體制改革和超大型城市治理模式的創(chuàng)新，旨在探索城市治理方式從數(shù)字化到智能化再向智慧化演進(jìn)。

　　核心要素

　　城市運(yùn)行管理中心是“一網(wǎng)統(tǒng)管”的具象實(shí)體，作為新型智慧城市建設(shè)的智能中樞，其建設(shè)核心在于實(shí)現(xiàn)城市管理和城市治理的智能協(xié)同。 對此，本文認(rèn)為“六大統(tǒng)一”是整合城市各區(qū)運(yùn)行系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門互聯(lián)共融、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的核心要素。

　　統(tǒng)資源：統(tǒng)籌全區(qū)城市物理載體、組織機(jī)制體系、指揮處置力量和社會(huì)公眾力量等城市治理中的公共資源，建立專門管理機(jī)構(gòu)和綜合性組織體制; 積極構(gòu)建城市治理全科一張網(wǎng)和聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，建立綜合性、一體化指揮處置模式; 加快推進(jìn)管理重心下移、力量下沉、權(quán)力下放，推動(dòng)多元主體參與，進(jìn)一步推動(dòng)城市治理向德治、法治、共治、自治轉(zhuǎn)變。

　　統(tǒng)數(shù)據(jù)：統(tǒng)籌全區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)、視頻數(shù)據(jù)、物聯(lián)數(shù)據(jù)、地圖數(shù)據(jù)和社會(huì)行業(yè)等公共數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建統(tǒng)一的智能中樞平臺(tái)(集成數(shù)據(jù)資源能力、物聯(lián)感知能力、業(yè)務(wù)協(xié)同能力、城市建模能力、人工智能與融合通信能力)，為城市治理提供數(shù)據(jù)賦能。

　　統(tǒng)指標(biāo)：統(tǒng)一制定全區(qū)城市治理運(yùn)行體征和評估評價(jià)“城市數(shù)字生態(tài)指標(biāo)體系”，全面描述城市運(yùn)行的實(shí)時(shí)情況，清晰反映和回溯城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)。 同時(shí)，對城市治理全過程進(jìn)行考核、監(jiān)測和全面評價(jià)，客觀、科學(xué)、公正地保障城市治理高效運(yùn)行。

　　統(tǒng)事件：加快推進(jìn)事件類型的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和統(tǒng)籌管理，建立健全主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、被動(dòng)發(fā)現(xiàn)和智能發(fā)現(xiàn)三大來源案件的統(tǒng)一受理、派遣流轉(zhuǎn)、處置反饋、核查結(jié)案等工作規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)。

　　統(tǒng)指揮：完善城市治理事件的業(yè)務(wù)全流程規(guī)范體系，強(qiáng)化“應(yīng)用為要，管用為王”的價(jià)值導(dǎo)向，著眼高效處置一件事，構(gòu)建市級大循環(huán)、區(qū)級中循環(huán)、街鎮(zhèn)小循環(huán)和居村微循環(huán)的“四級循環(huán)”業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)處置模式，支撐橫向到邊、縱向到底、快速反應(yīng)、整體聯(lián)動(dòng)的智能協(xié)同指揮體系。

　　統(tǒng)決策：圍繞觀、管、防、處、評五個(gè)維度，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行各類要素信息的數(shù)字化呈現(xiàn)、各類事件的智能化管理、潛在風(fēng)險(xiǎn)的智慧化預(yù)防和決策指揮。 “觀”主要包括人、物及多維城市運(yùn)行生命體征等。 “管”主要包括值班值守、聯(lián)合指揮、事件上報(bào)、事件處置、過程跟蹤。 “防”主要包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、公共安全、自然災(zāi)害等的分析、預(yù)警和跟蹤。 “處”主要針對基層治理實(shí)現(xiàn)全流程跟蹤和處置。 “評”主要是建立相應(yīng)考核、督查和評估機(jī)制。 通過智慧閉環(huán)實(shí)現(xiàn)城市綜合治理、公共安全防護(hù)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析、應(yīng)急指揮調(diào)度、生態(tài)環(huán)境宜居、民生服務(wù)保障等多部門綜合分析及業(yè)務(wù)協(xié)同。

　　發(fā)展思考

　　城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)旨在針對“人、地、物、事、情、組織”等城市治理要素，推動(dòng)“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”的信息技術(shù)支撐體系，形成“全域感知、全數(shù)融通、全時(shí)響應(yīng)、全程協(xié)同、全息智研”的治理格局。 圍繞跨行業(yè)、跨部門、跨層級的協(xié)同業(yè)務(wù)創(chuàng)新應(yīng)用場景，打通橫向各部門、縱向各層級的業(yè)務(wù)壁壘，利用“孿生城市”信息模型，整合、融合城市要素?cái)?shù)據(jù)資源，快速優(yōu)化公共要素資源配置，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行體征全域感知、多元業(yè)務(wù)協(xié)同、重大事件預(yù)警、數(shù)據(jù)分析精準(zhǔn)、指揮調(diào)度智能協(xié)同、全局決策科學(xué)有效。

　　面向未來，為推動(dòng)上海市城市運(yùn)行“一網(wǎng)通管”建設(shè)高效、可持續(xù)運(yùn)營發(fā)展，提出以下思考和建議：

　　其一，注重事件管理，形成業(yè)務(wù)流程閉環(huán)。

　　上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)是綜合性系統(tǒng)工程，針對各項(xiàng)城市治理要素，哪些范疇能夠被明確納入城市運(yùn)行管理中心進(jìn)行統(tǒng)籌管理，目前尚未有明確的規(guī)范要求。 城市運(yùn)行管理中心應(yīng)該遵循全局站位、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、遠(yuǎn)近結(jié)合、因地制宜和可持續(xù)發(fā)展的原則，理順派單、協(xié)調(diào)、處置、監(jiān)督的管理流程，制定符合自身要求的上海市城市運(yùn)行管理實(shí)施辦法。 注重事件管理，明確事件內(nèi)容歸屬職責(zé)范圍，明確各部門機(jī)制，通過事件分類、權(quán)限分配、流程設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)人與業(yè)務(wù)系統(tǒng)協(xié)作的全流程、智能化協(xié)同模式。 與此同時(shí)，針對事件內(nèi)容形成滿足業(yè)務(wù)要求的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化處理流程，從“發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、處置、監(jiān)督、評價(jià)”到“應(yīng)急啟動(dòng)、分級響應(yīng)、應(yīng)急處置、響應(yīng)結(jié)束、恢復(fù)重建”等，形成業(yè)務(wù)流程閉環(huán)。

　　其二，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，使得數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)深度融合。

　　上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)成功的關(guān)鍵離不開數(shù)據(jù)資源共享共用。 加快構(gòu)建市、區(qū)兩級大數(shù)據(jù)資源平臺(tái)，建立數(shù)據(jù)匯聚、整合、共享、應(yīng)用、展示、評價(jià)“六位一體”的大數(shù)據(jù)資源體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、歸集、管理、治理、整合、開放、共享、應(yīng)用和安全等要求，將數(shù)據(jù)資源與城市運(yùn)行發(fā)展的業(yè)務(wù)需求深度融合，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，以數(shù)據(jù)賦能業(yè)務(wù)，以業(yè)務(wù)反哺數(shù)據(jù)，螺旋式迭代演進(jìn)，全面支撐城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。

　　其三，重構(gòu)治理流程，實(shí)現(xiàn)基層實(shí)戰(zhàn)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)。

　　針對城市運(yùn)行管理中心大量事件處置需要跨層級、跨部門聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)，統(tǒng)一重構(gòu)治理流程，落實(shí)基層工作減負(fù)和實(shí)戰(zhàn)增效，強(qiáng)化市級、區(qū)級、街鎮(zhèn)、居村之間無縫銜接，形成統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通的管理體系，從而打破層級壁壘，有效支撐自上而下的指揮決策以及自下而上的執(zhí)行上報(bào)。

　　其四，重視產(chǎn)城融合，探索創(chuàng)新運(yùn)營模式。城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的建設(shè)耗資巨大，營收模式尚不清晰，應(yīng)該建立健全政府、企業(yè)等多方參與且市場化運(yùn)作的投融資運(yùn)營機(jī)制，重視產(chǎn)城融合，合力打造城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)，大力發(fā)展咨詢、投融資、應(yīng)用、平臺(tái)運(yùn)營等專業(yè)服務(wù)，構(gòu)建“咨詢、投資、建設(shè)、運(yùn)營”全生命周期長效運(yùn)營模式，共同推進(jìn)建設(shè)運(yùn)營，探索商業(yè)化盈利模式，進(jìn)而推動(dòng)城市運(yùn)行管理中心可持續(xù)發(fā)展。

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　　最終，加快系統(tǒng)整合，強(qiáng)化數(shù)據(jù)賦能，夯實(shí)信息安全基礎(chǔ)，持續(xù)提升上海市城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系的現(xiàn)代化治理能力。

　　作者：韓兆祥